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Le dictateur

 

Origine latine

Le dictateur est un magistrat extraordinaire à Rome. Le nom est d'origine latine et la fonction existe probablement dans beaucoup de villes latines avant son arrivée à Rome. On en trouve à Lanuvium même dans des périodes très tardives.

Magister populi

À Rome, à l’origine, ce magistrat s’appelle magister populi et non dictateur. Dans les livres sacrés, jusqu’aux époques tardives, on le désigne toujours par son ancien nom. Lors de l'établissement de la république romaine, le gouvernement de l'état est confié à deux consuls pour que protéger le mieux possible les citoyens contre l'exercice tyrannique du pouvoir suprême. Mais on estime bientôt qu’en certaines circonstances, pour la sécurité de l’état, on doit laisser le gouvernement aux mains d'une seule personne, qui possède, pour un temps, les pleins pouvoirs, et dont les décisions sont sans appel.

Premier dictateur : 2 versions

Deux auteurs parlent de l'apparition de la dictature : Tite-Live et Denys d'Halicarnasse.  Ils ne sont ni d'accord sur le nom ni sur les raisons mais la version de Tite-Live semble la meilleure : un danger extérieur.

C’est en 501, neuf ans après l'expulsion desTarquins, que la dictature (dictatura) est instituée. Les versions des annalistes divergent sur le nom du premier dictateur et sur la véritable raison de sa nomination.
Les sources les plus anciennes citent T. Larcius, un des consuls de l'année, comme le premier dictateur mais d'autres attribuent cet honneur à M'. Valerius.
Tite-Live raconte qu'une guerre terrible risque d’éclater contre les Latins. On trouve également dans les annales qu'on suspecte les consuls de cette année d'être de la faction des Tarquins, mais dans le dernier cas T. Larcius ne peut être l’un des consuls.
Denys raconte longuement que les plèbe, opprimée par le poids de ses dettes, tire profit du danger qui pèse sur la république pour obtenir une réduction de ses souffrances et refuse de servir dans l'armée. On doit avoir recours à un dictateur pour les ramener à la raison.
Mais comme Tite-Live ne fait aucune mention de troubles internes durant cette année-là et ne parle d'aucune insurrection pour cause de dettes sauf quatre ans plus tard, on peut conclure que Denys dans ce cas-ci, et dans beaucoup d’autres, ne suit pas les annalistes pour que son récit paraisse plus logique. Il est vrai que les patriciens utilisent fréquemment la dictature comme moyen d’opprimer la plèbe, mais il est certainement inutile de rechercher le premier établissement de celle-ci autre part que dans le texte de Tite-Live : le grand danger qui menace l’état. Les érudits modernes donnent d'autres raisons de l'établissement de la dictature mais elles sont purement conjecturales et sont si peu probables qu’on ne doit même pas les réfuter. 

Ainsi, de la nomination du dictateur romain pour six mois seulement, Niebuhr en déduit qu’il est à la tête de Rome et de la ligue latine et qu'un dictateur latin possède les pleins pouvoirs pour les six autres mois de l'année mais cette supposition, indépendamment d'autres considérations, est contredite par le fait que, l’année où l’on nomme la première fois un dictateur, Rome et les Latins se préparent à se combattre. De la même manière Huschke émet une étrange hypothèse : il prétend que la dictature fait partie de la constitution de Servius Tullius et qu’on nomme un dictateur tous les dix ans pour fixer le clavus annalis et pour faire le recensement. 

Mode de nomination

Par un senatus consultum le sénat demande à un consul de nommer un dictateur.  Un problème : est-ce que le populus a quelque chose à dire? Autres problèmes : quel consul? s'il n'y a pas de consul à Rome? .... Les exceptions à la règle.

La première loi créant un dictateur (lex de dictatore creando) prévoit que cette charge ne peut être attribuée qu'à un ancien consul. On trouve cependant quelques exemples de non-application de cette loi. Quand il y a nécessité d’un dictateur, le sénat publie un senatus consultum qui demande à un des consuls de nommer (dicere) un dictateur. Sans senatus consultum, les consuls ne peuvent nommer un dictateur, bien que beaucoup de travaux sur l'antiquité romaine affirment le contraire.  On trouve, dans presque tous les cas, la mention d'un décret du sénat précédant la nomination et, dans quelques exemples où l’on ne parle que de désignation par le consul, on ne mentionne pas le senatus consultum parce que cela coule de source. Niebuhr, quant à lui, suppose que le dictateur est à l’origine nommé les curiae comme les rois. Selon lui le sénat propose un dictateur, les curies l’élisent et le consul le proclame (dixit). Après cette proclamation, le magistrat nouvellement élu reçoit l'imperium des curiae.  Mais cette élection du dictateur par les curiae ne repose que sur deux passages, un de Denys et l'autre de Festus et ni l'un ni l'autre ne corroborent le raisonnement de Niebuhr. Denys indique simplement que le dictateur est "quelqu’un que le sénat doit nommer et le peuple approuver": ceci peut simplement se rapporter à l'octroi de l'imperium par les curiae. On lit dans Festus "M. Valerius — qui primus magister a populo creatus est". Même si ce passage n’est pas corrompu, on doit seulement comprendre qu'un dictateur est nommé en vertu d'un senatus consultum et on ne doit certainement pas supposer que par populus on entend les curies. Il ne fait aucun doute que ce passage est corrompu et que la véritable lecture est "qui primus magister populi creatus est" On peut donc sans risque rejeter l’élection par les curies.

La nomination ou la proclamation du dictateur par le consul est, cependant, nécessaire dans tous les cas. C’est toujours le consul qui la fait, probablement sans aucun témoin, entre minuit et le matin et en prenant les auspices (surgens ou oriens nocte silentio dictatorem dicebat).
Le mot technique pour cette nomination ou proclamation est dicere (rarement creare ou facere).  La nomination par les consuls est à ce point nécessaire qu’à une occasion on voit le sénat avoir recours aux tribuns du peuple pour contraindre les consuls à nommer un dictateur alors qu’ils ont refusé de le faire.
Après la bataille de Trasimène, alors que toute communication avec le consul est coupée, le sénat pare à l’urgence en faisant élire par le peuple un prodictator parce que, dit Tite-Live, le peuple ne peut élire (creare) un dictateur parce qu’il n’en jamais eu le pouvoir. Dans le même esprit on se pose la question de savoir si un tribun militaire à pouvoir consulaire peut nommer un dictateur et s’ils ont essayé de la faire après consultation et acceptation des augures. 
La nomination de Sylla par un interrex et de Césat par un préteur est contraire à tout précédent et tout à fait illégale.
Il semble que le sénat mentionne habituellement dans son décret le nom de la personne que le consul doit nommer mais le consul n'est pas absolument obligé de nommer la personne souhaitée par le sénat. Il y a des cas où les consuls nomment des personnes en opposition aux souhaits du sénat.
On ne sait pas s’il y avait une règle fixant lequel des deux consuls doit nommer le dictateur.  Dans un cas on voit que la nomination se fait par le consul qui a les fasces, dans un autre c’est le sort qui décide et dans un troisième c’est par accord des deux consuls.
Dans les périodes postérieures, le sénat confie habituellement la charge de nommer le dictateur au consul qui se trouve le plus près à ce moment-là.
La nomination a lieu en règle générale à Rome. Si les consuls sont absents, si c’est possible on rappelle l’un d'eux en ville sinon un senatus consultum autorisant la nomination est envoyé au consul qui le nomme dans le camp. Néanmoins, on maintient la règle que la nomination ne peut se faire en dehors de l'ager Romanus, bien que la signification de cette expression soit étendue afin d'y inclure la totalité de l'Italie. Ainsi ,lors de la deuxième guerre punique, on voit le sénat s'opposer à la nomination d'un dictateur en Sicile parce c’est en dehors de l'ager Romanus (extra agrum Romanum — eum autem Italia terminari).

Dictateur plébéien

À l'origine le dictateur est naturellement un patricien. Le premier dictateur plébéien est C. Marcius Rutilius, nommé en 356 par le consul plébéien M. Popillius Laenas

Un dictateur à la fois

Les raisons qui amènent la nomination d'un dictateur exigent qu’il n’y en ait qu’un à la fois. La seule exception à cette règle se produit en 216 après la bataille de Cannes quand M. Fabius Buteo est nommé dictateur pour remplir les vides laissés au sénat alors que M. Junius Pera remplit les fonctions officielles de dictateur. Fabius démissionne le jour de sa nomination parce qu’il ne peut y avoir deux dictateurs en même temps.

Dictateurs rei gerundae causa

Les dictateurs sont nommés pour six mois maximum.  Ils ont les pleins pouvoirs.  Problème : remplacent-ils les consuls et les autres magistrats?  Ils ne les remplacent pas mais ont un imperium supérieur.

Les dictateurs nommés pour gérer les affaires de l'état sont nommés rei gerundae causa ou parfois seditionis sedandae causa. Ils obtiennent comme les autres magistrats l'imperium par une Lex Curiata. Des dictateurs sont aussi fréquemment nommés dans un but spécial et souvent de peu d’importance : on en parle plus bas. Pour l’instant on se confine aux fonctions et aux pouvoirs du dictateur rei gerundae causa

Durée de la dictature

La dictature est limitée à six mois et il n’y a aucun exemple d’une personne qui ait cette charge plus longtemps parce que les dictatures de Sylla et de César ne doivent naturellement pas être prises en considération. Au contraire, bien qu'un dictateur soit nommé pour six mois il démissionne souvent de sa charge bien avant, juste après avoir expédié les affaires pour lesquelles il est nommé.  Dès la nomination du dictateur, il y a suspension des consuls et de tous les autres magistrats sauf les tribuns de la plèbe.
On affirme souvent qu'à la nomination du dictateur cessent entièrement les charges et les fonctions de tous les magistrats ordinaires et quelques auteurs vont jusqu’à dire que les consuls démissionnent : ce n’est pas une façon correcte de voir les choses. Les magistrats réguliers continuent à exercer leurs fonctions sous le dictateur mais ils ne sont plus des magistrats : ils sont soumis à l'imperium plus élevé du dictateur et sont obligés d'obéir à tous ses ordres.
On voit souvent en même temps le dictateur et les consuls à la tête d’armées séparées continuer une guerre chacun de leur côté; on voit des soldats prélevés par le dictateur alors qu’ils ont fait serment d’allégeance au consul et des consuls tenir des comices consulaires pendant une dictature. Tout ceci prouve que les consuls ne démissionnent pas de leur charge bien qu’ils soient soumis à l'imperium du dictateur. En conséquence, dès que le dictateur abdique, les consuls retrouvent immédiatement l’entière possession de la puissance consulaire.

Pouvoirs du dictateur rei gerundae causa par rapport aux consuls

Ils sont indépendants du sénat, ils ne sont pas soumis au droit d'appel (provocatio), ils sont irresponsables et ne sont pas soumis à l'intercessio d'un collègue.
Les tribuns du peuple restent en fonction parce que la loi sur la dictature a été votée avant la création du tribunat du peuple.

Le pouvoir du dictateur surpasse celui des consuls principalement dans trois domaines : une plus grande indépendance vis-à-vis du sénat, un pouvoir plus étendu pour punir sans appel (provocatio) au peuple et l'irresponsabilité. À ces trois points on ajoute l’avantage de ne pas être entravé par un collègue. On suppose que le dictateur agit habituellement à l’unisson avec le sénat mais on voit que, dans beaucoup de cas où les consuls ont besoin de la coopération du sénat, le dictateur, lui, peut agir de sa propre autorité.  On ne sait pas pendant combien de temps la dictature est une magistratus sine provocatione. Il est certain qu’à l’origine il n’y a aucun appel contre une décision du dictateur et en conséquence les licteurs ont les haches dans les fasces même en ville comme symbole de leur pouvoir absolu sur la vie des citoyens bien les haches des consuls disparaissent par la loi valérienne. Festus parle empressement d’un appel au peuple sur une de leurs décisions et il suppose que ce privilège est accordé par la lex Valeria Horatia votée après l'abolition du decemvirat en 449 qui décrète "ne quis ullum magistratum sine provocatione crearet
Mais onze ans plus tard, on parle de la dictature comme d’une magistratus sine provocatione, et le seul exemple dans Tite-Live, où l’on voit le dictateur menacé par provocatio, ne prouve certainement pas que c’est un droit légal. L. Papirius, qui est alors dictateur, considère la provocatio comme une infraction aux droits de sa charge. On peut donc supposer que la Lex Valeria Horatia s'applique uniquement aux magistratures régulières, et que la dictature n’en fait pas partie. On ne sait pas si le droit à la provocatio est donné plus tard ou si le texte de Festus est une erreur.
En liaison avec la provocatio, se pose la question des relations entre le dictateur et les tribuns du peuple.
On sait que les tribuns restent en fonction durant une dictature, mais on n’a aucune raison de croire qu'ils ont le moindre contrôle sur le dictateur, qu’ils peuvent entraver ses démarches par leur intercessio ou leur auxilium, comme pour les consuls. Les quelques exemples qui semblent prouver le contraire peuvent s’expliquer d'une manière différente, comme le montre Becker. Le fait que les tribuns restent en fonction en tant que magistrats indépendants pendant une dictature, alors que tous les autres magistrats ne sont plus que des fonctionnaires du dictateur, s’explique par le fait que la lex de dictatore creando est votée avant l'établissement du tribunat de la plèbe, et, par conséquent, ne fait aucune mention des tribuns. Comme un dictateur est nommé par senatus consultum, le sénat n'a aucun pouvoir sur les tribuns de la plèbe, bien qu'il puisse suspendre les autres magistrats. 

On a dit plus haut que le dictateur est irresponsable, c.-à-d., qu’après sa démission, il ne doit rendre aucun compte sur ses actes officiels. C’est expressément énoncé par les auteurs anciens et, même s’ils ne l’avaient pas dit, cela découle de la nature même de la dictature. On ne trouve aucun exemple enregistré montrant un dictateur répondant d’abus de pouvoir après sa démission, excepté Camille, mais son cas est très particulier. 

Limitations des pouvoirs du dictateur

Du fait de son grand pouvoir et de son irresponsabilité, on compare souvent la dictature à la dignité royale dont elle ne diffère que par sa périodicité. Il y a cependant quelques limites à la puissance du dictateur.
1. La plus importante, déjà souvent mentionnée, est sa périodicité de six mois.
2. Il n'a pas le pouvoir sur le trésor, mais peut uniquement utiliser l'argent que le sénat lui octroie.
3. Il ne peut quitter l'Italie, parce qu'il pourrait de ce fait devenir facilement dangereux pour la république : le cas d'Atilius Calatinus, lors de la première guerre punique, est une exception à cette règle.
4. On ne lui permet pas de monter à cheval dans Rome, sans obtenir d’abord la permission du peuple : règlement quelque peu bizarre, mais peut-être adopté pour qu’il ne ressemble pas trop aux rois habitués à monter à cheval.

Insignes de leur fonction

Les insignes du dictateur sont presque identiques à ceux des rois dans les temps anciens et à ceux des consuls plus tard. Mais au lieu d'avoir douze licteurs, comme c’est le cas pour les consuls, il est précédé de vingt-quatre portant et les haches et les fasces. Il ont aussi la sella curulis et la toge prétexte

Autres sortes de dictatures

Les compétences précédentes de la dictature s'appliquent principalement au dictateur rei gerundae causa; mais on nomme souvent également des dictateurs, surtout quand les consuls sont absents de la ville, pour exécuter certaines fonctions, qui ne peuvent être accomplies par aucun magistrat inférieur. Ces dictateurs en ont à peine le nom. Quand on les nomme pour accomplir un fonction particulière, ils doivent démissionner immédiatement après l’exécution de cette fonction. Ils ne sont pas autorisés à exercer le pouvoir de leur fonction hors des les limites où on les a cantonnés. On nomme de tels dictateurs dans les occasions suivantes :
1. Présider les comitia pour les élections (comitiorum habendorum causa).
2. Fixer le clavus annalis (le 13 septembre on fixe un clou dans le temple de Jupiter : ancienne manière de compter les années) dans le temple de Jupiter (clavi figendi causa) en période d’épidémie ou de discorde civile, parce que la loi prévoit que cette cérémonie doit être exécutée par le praetor maximus. Après l'établissement de la dictature on considère le dictateur comme le plus haut magistrat de l’état.
3. Pour décider des jours fériés (feriarum constituendarum causa) sur l’apparence des prodiges, et pour officier aux jeux publics (ludorum faciendorum causa) dont la présidence appartient aux consuls ou aux préteurs.
4. Pour présider aux enquêtes (quaestionibus exercendis).
5. Et en une occasion, pour remplir les sièges vacants au sénat (legendo senatui).

Magister equitum

Avec le dictateur se trouve toujours un magister equitum : sa nomination est laissée au choix du dictateur sauf si le senatus consultum spécifie, comme cela se passe parfois, le nom de la personne qui doit être nommée. Le dictateur ne peut pas se passer de magister equitum; par conséquent, si ce dernier meurt durant les six mois de la dictature, on doit en nommer un autre à sa place. Le magister equitum dépend de l'imperium du dictateur, mais, en l'absence de son supérieur, il le remplace et exerce les mêmes pouvoirs que le dictateur.  À une occasion, peu avant la disparition des dictateurs légaux, on trouve un exemple d'un magister equitum investi d’un imperium égal à celui du dictateur, de sorte qu'il y a alors pratiquement deux dictateurs, mais on le mentionne expressément comme une anomalie qui ne s’est jamais produite auparavant. Le rang que tient le magister equitum parmi les autres magistrats romains est vague. Niebuhr affirme "personne n’a jamais supposé que sa fonction était curule" et s'il a raison de supposer que le tribunat consulaire n'est pas une fonction curule, il base sa théorie sur une explication de Tite-Live qui dit que l'imperium du magister equitum n’est pas supérieur à celui d'un tribun consulaire.  Cicéron, au contraire, place le magister equitum sur le même pied que le préteur. Après l'établissement de la préture, il semble que l’on considère comme une nécessité que le magister equitum soit un ancien préteur de même que le dictateur, selon l’ancienne loi, doit être un consulaire. C’est pourquoi, plus tard, on voit le magister equitum posséder les insignes du préteur. Le magister equitum est à l'origine, comme son nom l’indique, le commandant de la cavalerie, alors que le dictateur est à la tête de l’infanterie des légions. Les relations entre eux sont les mêmes que celles du roi et du tribunus celerum

On ne nomme des dictateurs que quand les Romains se battent en Italie. On a un seul exemple de nomination d'un dictateur pour faire la guerre hors de l'Italie : lors de la première guerre de punique ; mais ceci ne s’est jamais répété parce que, comme on l’a fait remarquer, on craint qu’un si grand pouvoir ne devienne dangereux loin de Rome.
Mais après la bataille de Trasimène en 217, quand Rome elle-même est menacée par Hannibal, on a encore recours à un dictateur et Q. Fabius Maximus est nommé à cette fonction.
L’année suivante, en 216, après la bataille de Cannes, M. Junius Pera est également nommé dictateur, mais c'est la dernière fois qu’on nomme un dictateur rei gerundae causa
Depuis lors, on nomme fréquemment des dictateurs pour organiser les élections jusqu’en 202, mais cette année-là, la dictature disparaît complètement.

La dictature de Sylla

La dictature de Sylla et celle de César n'en ont que le nom.  Elles ne correspondent en rien à la définition légale de la dictature.  Marc-Antoine supprime définitivement la dictature par une loi.

Après un laps de temps de 120 ans, Sylla se fait nommer en 82 dictateur reipublicae constituendae causa, mais comme Niebuhr le fait remarquer : "le titre était seulement un nom qui ne correspond à rien dans la constitution antique." Ni le magistrat (interrex) qui le nomme, ni l’époque où il est nommé, ni l'ampleur ni l'exercice de son pouvoir ne sont conformes aux anciennes lois ni à la tradition; c’est la même chose pour la dictature de César. Peu après la mort de César la dictature est supprimée à jamais par une lex proposé par le consul Antoine. Le titre en effet est offert à Auguste mais il le refuse catégoriquement à cause de l'odium qui lui est attaché depuis la tyrannie de Sylla alors qu’il était dictateur.

Le senatus consultum ultimum

Après la suppression de la dictature, on invente de nouveaux pleins pouvoirs : le senatus consultum ultimum

Pendant la suppression de la dictature, on invente un substitut : toutes les fois que les circonstances de la république exigent l'adoption de mesures extraordinaires, le sénat investit les consuls des pleins pouvoirs. C’est la formule "Videant ou dent operam consules, ne quid respublica detrimenti capiat".