Famine au Malawi : les responsabilités du FMI

 

Stéphane Desgain
(CNCD - Centre national de coopération au développement, Belgique)

 

On peut lire dans le courrier d'information du réseau " 50 years is Enough " de juin 2002 un article expliquant pourquoi la famine au Malawi révèle les incompétentes du FMI et sa responsabilité dans la mort de milliers de personnes. L'article qui suit en reprend l'essentiel. Dans le cadre du sommet de Johannesbourg, le G77 et Oxfam international rappellent d'ailleurs que la libéralisation précipitée du commerce des produits agricoles et le dumping causé par les subsides agricoles aux exportations par les pays du Nord ont contribué à la famine qui sévit en Afrique Australe.

L'actualité prend ces derniers jours une tournure dramatique dans la mesure où les États-Unis, profitant de l'urgence causée par la famine, déversent des tonnes de maïs transgénique au Malawi, mais aussi au Lesotho et au Swaziland, pays qui n'auraient peut-être pas accepté aussi facilement des céréales manipulées génétiquement dans des circonstances moins dramatiques.. Trois pays refusent toujours cette " aide " : le Zimbabwe, la Zambie et le Mozambique1. Ils craignent, entre autres, des risques pour la santé et la biodiversité mais la principale crainte est celle de se voir bloquer leurs futures exportations vers l'Europe par suite de présence d'OGM dans leur production.

Un trop bon élève ?

Voulant favoriser l'accès à l'éducation des couches défavorisées, la Malawi fait en 1994 le choix de développer l'éducation de base pour tous, en supprimant par exemple, contre l'avis du FMI, les frais de scolarité. Les résultats sont impressionnants, le taux de scolarisation augmente alors de 50% en deux ans.

Depuis 1998, le Malawi, pays de 11 millions d'habitants2, est entré dans la liste des Pays Pauvres Très Endettés (PPTE). En 1999, la Banque mondiale a classé le pays comme un " étudiant de classe B " 3, c'est-à-dire bon élève mais peut mieux faire pour accéder à la " classe A " 4. La différence essentielle entre la classe A et B porte sur le nombres impressionnant (souvent entre 60 et 150) de conditions que doivent respecter les pays sous ajustement dans le cadre de programmes de réduction de la pauvreté ou d'allégement de dette de l'initiative PPTE.

Hélas, entre 2000 et 2002, le programme d'allègement de la dette est suspendu, tout comme celui de huit autres pays. Si pour le Honduras, le Burkina Faso et la Zambie, la suspension a été levée, le Malawi est toujours avec la Guinée Bissau et la Guinée Conakry dans le groupe de pays dont les allègements sont bloqués pour des raisons allant du manque de transparence dans les dépenses, des contradictions dans les rapports financiers, des retards dans les programmes de privatisation, des problèmes de corruption ou de faibles performances économiques.

Chronique d'une famine annoncée

Les premiers signes de famine dans les zones rurales apparaissent en octobre 2001, mais aucun(e) responsable politique n'y prêt attention.

Alors que la sécheresse de 1991-1992 n'avait pas entraîné de famine, les choix de politique économique imposés par une décennie de programmes d'ajustements structurels combinés à des inondations localisées en 2000 et en 2001 et suivies en 2002 d'une sécheresse dans toute l'Afrique australe ont entraîné des restrictions alimentaires catastrophiques.

La crise rurale du Malawi a fini par faire les grands titres des médias internationaux en février 2002. A la même époque, le Réseau du Malawi pour une Justice Économique exige du Gouvernement de Lilongwe la reconnaissance de la situation de famine, la subvention des prix du maïs, la mise en place d'une aide alimentaire pour les groupes les plus vulnérables.

En mai 2002, la police dissout une manifestation pacifique devant les locaux abritant une rencontre entre créanciers internationaux et le président, les manifestants critiquant clairement l'attitude du FMI et de la Banque mondiale.

Dans ce contexte difficile, le Gouvernement du Malawi et le FMI s'accusent mutuellement de la responsabilité de la situation. Le président Bakili Mulusi déclare que : " le FMI est responsable de la grave crise alimentaire. Le FMI a insisté pour que le gouvernement vende ses réserves stratégiques de maïs et qu'il abandonne son programme de subside à l'agriculture ". Le représentant du FMI répond: " nous n'avons pas d'expérience en politique de sécurité alimentaire et nous n'avons pas donné les instructions au gouvernement du Malawi ou à l'agence nationale de réserve alimentaire de se défaire des réserves. "

La situation du Malawi illustre la corrélation entre manquements démocratiques et famine soulignée par le prix Nobel d'économie Amartya Sen. En effet, le FMI a soumis ce pays à des pressions pour lui faire accepter des politiques inadaptées Ces politiques, adoptées souvent en absence de toute transparence, ont empêché les autorités du Malawi de répondre prioritairement aux attentes de la population, à savoir : avoir suffisamment à manger et à un prix abordable.

Le programme du FMI et le la banque Mondiale : tout privatiser !

Comme pour les autres pays soumis au diktat des institutions de Bretton Woods, le Malawi est contraint d'appliquer un programme de privatisation extrêmement rapide et étendu. Le point cardinal de ce programme est la privatisation des agences d'aide et de contrôle de la production agricole, dans le cas du Malawi, il s'agit de la société de commerce et de développement agricole (ADMARC) et de l'agence nationale des réserves alimentaires (NFRA). Suivent alors la réduction ou l'élimination des soutiens aux petits agriculteurs tels l'accès au crédit et la fourniture de fertilisants et de semences, l'arrêt des subsides aux aliments de bases destinés aux consommateurs et la suppression d'autres interventions de stabilisation des prix.

Les années 1998 à 2000 ont été de bonnes années de production. Les inondations locales en 2000 et2001 ont raboté la récolte de maïs, causant un déficit estimé à 237 mille tonnes. La sécheresse de la fin 2001 et 2002 ont entraîné un déficit trois fois supérieur à l'année antérieure.
Une conjonction de prédictions erronées sur des possibilités de combler le déficit par d'autres productions et les pressions des institutions internationales ont amené le gouvernement à accepter de réduire les réserves stratégiques de grain.

Chronologie d'une famine et les responsabilités

Le FMI et de l'Union Européenne ont appelé avec insistance le Malawi à privatiser la gestion de ses réserves de grains et à fonctionner sur base du principe du recouvrement des coûts. Une étude financée par l'UE concluait que des stocks de 30.000 à 60.000 tonnes seraient suffisants en cas de déficit alimentaire. Conséquence : la création en 1999 de l'Agence Nationale de Réserve Alimentaire à partir de la société de commerce et de développement agricole. Mais ni le gouvernement ni les créanciers internationaux n'ont jugé nécessaire de fournir à l'agence nationale un capital de départ .

Après les abondantes récoltes de 1999 l'agence a rempli son mandat en achetant 167.000 tonnes de maïs. Elle doit, suite à l'absence de capital propre, faire plusieurs emprunts auprès de banques privées et gouvernementales. La décision de prendre des emprunts commerciaux s'avéra suicidaire puisque certains emprunts commerciaux avait des taux d'intérêts annuels de 56%.

La réserve de grain est à ce moment proche d'une capacité de trois années, mais les frais de conservation ajoutés à la forte croissance de la dette a rendu les créanciers méfiants. L'absence de cash a alors empêché l'agence de payer ses employés.

Le FMI et la BM ont poussé l'agence à vendre une partie de ses stocks à un moment où les prix du maïs étaient très bas ce qui a entraîné de grosses pertes. Le gouvernement qui avait été très réticent à l'application du programme de privatisation, qu'il a fini par appliquer, est alors allé au-delà des prescriptions du FMI puisqu'il a recommandé de réduire le stock de 165.000 à 60.000 tonnes. Il a cependant exigé la vente des stocks de réserve en -dehors du pays afin d'éviter la chute des prix du maïs sur le amrché intérieur. Les liquidités tirées de ces ventes ont principalement servi à rembourser les crédits commerciaux.

Hélas, les prescriptions du Gouvernement n'ont pas été suivies puisque l'Agence Nationale des Réserves Alimentaires n'a vendu que 30.000 tonnes au Kenya et 5.000 tonnes au Mozambique, le reste ayant vraisemblablement été vendu sur les marchés locaux sans autorisation, permettant à des négociants locaux de constituer des stocks à bas pris revendus à prix d'or au cœur de la famine.

Lorsque les premiers déficits alimentaires sont apparus, le gouvernement a cherché une aide alimentaire en Occident, cette dernière n'arrivant pas, il s'est vu contraint d'emprunter sur les marchés internationaux 30 millions de USD pour financer l'achat de 130.000 tonnes de maïs, à un moment où les prix remontaient. La lenteur de la réaction gouvernementale a aggravé le nombre de victimes.

Le coup de grâce a été donné par les institutions internationales, qui soupçonnant une gestion corrompue de la part de l'Agence Nationale de Réserves Alimentaires, a suspendu l'aide au gouvernement. La mission du FMI de mai 2002 s'est soldée par un refus d'accorder un prêt de 47 millions de USD et par une suspension de l'allègement de dette programmé dans le cadre de l'initiative PPTE.

Le cynisme du FMI

Le rapport final de la mission de mai 2002 du FMI établit que " le secteur parastatal continuera à représenter un risque pour la bonne exécution des décisions budgétaires en 2002 et 2003. Les interventions du gouvernement dans les marchés de produits alimentaires et d'autres productions agricoles, amènent finalement la société de commerce et de développement agricole (ADMARC) et de l'agence nationale des réserves alimentaires (NFRA) à peser lourdement sur les finances publiques, empêchant des dépenses plus productives ". Le FMI oublie ici de mentionner que les dépenses " improductives " consistant à stocker puis distribuer des réserves stratégiques quand il y a famine revient à sauver des vies.

Malgré la crise, le FMI continue de voir l'agence nationale des réserves alimentaires (NFRA) comme une saignée dans le cadre budgétaire. Dans sa vision, les dépenses de cette agence doivent être minimisées afin de générer suffisamment de marges pourle service de la dette.
Le FMI a la mémoire courte. Il omet de mentionner que la NFRA avait, avant le régime de privatisations réussi, lors de la sécheresse de 1991-1992, à distribuer les réserves alimentaires à des prix accessibles dans tout le pays jusqu'aux dépôts ruraux les plus reculés. En 2002 cette capacité avait complètement disparue.

L'analyse du rapport du FMI de février 2002 concernant l'analyse économique annuelle et les facilités pour la croissance et la réduction de la pauvreté (FCRD) révèle que le FMI a activement cherché à réduire la capacité de l'État à fournir des subsides et à stabiliser les prix des produits alimentaires. Le rapport déclare : " le marché du maïs était préalablement aux réformes exclusivement réservé à la société de commerce et de développement agricole (ADMARC). Ce monopole a été levé. Dans le futur l'ADMARC ne sera plus capable d'emprunter pour des activités d'intervention sur les prix ou les déficits avec la garantie de l'Etat. Il existe cependant d'importantes résistances à la privatisation totale de l'Agence, en partie dues aux difficultés à trouver des agents privés intéressés par le rachat des activités non rentables dans les zones reculées du pays. Il est certain qu'à l'avenir l'ADMARC s'intégrera davantage dans une logique marchande. Les dirigeants du FMI et de la BM ont vivement recommandé le maintien de l'objectif d'une privatisation totale pour la fin 2002, mais les autorités n'ont pas voulu confirmer un tel engagement. "

Le rapport d'Aide et Action5, souvent cité dans l'article de 50 Years is Enough, déclare que la principale contrainte à la production agricole au Malawi est l'accès aux intrants : fertilisants, semences et crédit. Le programme gouvernemental d'aide au démarrage des cultures est une contribution importante aux récoltes nationales et à la sécurité alimentaire. La distribution de ces aides a été abandonnée en 2000 sous la pression des institutions financières internationales, puis limité à un million de ménages en 2001 sous les " conseils " des même créanciers internationaux, il sera étendu cette année à plus de 2.5 millions de ménages.

Les conséquences de l'arrêt du programme de subsides aux agriculteurs sont manifestes : le nombre d'agriculteurs cultivant le tabac6 a, selon le FMI, augmenté tout comme leur productivité. Mais comme le reconnaît le FMI leurs revenus ont diminué de 25% et ce largement suite à l'augmentation des prix des intrants.

Questions de survie

N'est-il pas étonnant qu'une institution qui déclare ne pas avoir d'expérience en politique de sécurité alimentaire dispense des " conseils et avis " dans un domaine qui affecte directement la sécurité alimentaire ?

Quel serait le sens de poursuivre des objectifs macroéconomiques tels que le choix de baser la croissance sur le seul secteur privé, la poursuite d'une rigueur budgétaire dogmatique et l'objectif d'augmenter les exportations si ces objectifs n'ont qu'un faible impact sur la capacité d'une économie à assurer sa sécurité alimentaire ?

N'est-il pas temps de réformer radicalement le FMI mais aussi de rendre cette institution publique responsable de conseils qu'elle prodigue, de conditions qu'elle impose et des décisions qu'elle arrête en temps de crise ?


(1) L'OMS qui prévoit 300.000 morts en Afrique australe si rien n'est fait dans les mois qui viennent et le PAM ont essayé lors d'une rencontre à Harare (Tanzanie) de convaincre les pays refusant l'aide alimentaire des États-Unis de revenir sur leur décision. Les américains ont de leur coté demandé à l'Union Européenne d'assurer aux pays concernés qu'à l'avenir le commerce bilatéral ne serait pas entravé par l'acceptation du maïs transgénique. L'UE a refusé de se prononcer dans un tel sens en signalant qu'elle ne souhaite pas s'immiscer dans une discussion qui ne la regarde pas.

(2) Plus de 15% de la population est atteinte du virus du Sida et l'on prévoit d'ici 2010, une perte de 17 années d'espérance de vie

(3) On notera tout le paternalisme qui consiste à appeler les pays du sud des étudiants ou élèves à qui l'on distribue bonnes notes et remontrances. Ce système de notation de la Banque mondiale démontre, si c'est encore nécessaire, que le jugement et la participation des populations n'est ni nécessaire ni souhaitable pour définir ou évaluer des politiques puisque c'est la BM qui définit ce qu'est une bonne pratique.

(4) Font entre autres partie de la classe A en 1999 l'Albanie, le Bhutan, les îles du Cap Vert, la Cote D'Ivoire, le Ghana, la Guyane, la Mauritanie, le Sri Lanka et l'Ouganda

(5) Voir : " famine au Malawi, le lien entre politiques structurelles et macro-économique et le désastre dans l'agriculture au Malawi " (http://www.Aide et Action.org/newsandmedia/malawi.shtml) .

(6) Le tabac est la première culture d'exportation, l'industrie du tabac est le premier employeur et il exploite des dizaines de milliers d'enfants pour la récolte et le séchage des feuilles de tabac

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