Interregionale Anpassung

Anpassungsparameter und -last

Sollen in einem Land oder in einer Gemeinschaft von Staaten weniger entwickelte Regionen ihren Rückstand aufholen, oder soll der Zusammenhalt bei fortbestehendem Entwicklungsgefälle gewahrt werden, muß eine beträchtliche Anpassung oder ein Ressourcentransfer zwischen den Regionen erfolgen. In diesem Zusammenhang stellt sich die Frage nach den Parametern, die die erwünschte regionale Anpassung oder den Ressourcentransfer ermöglichen. Fallen einige Parameter aus, sind andere zu verstärken oder hinzuzufügen, damit sie die nötige Anpassungsfunktion übernehmen.

Als Anpassungsparameter zwischen Regionen kommen hauptsächlich nachstehende Größen in Frage:

  1. Unterschiedliche Entwicklungen des Preisniveaus: Bis vor wenigen Jahren spielten sie für einige Länder noch eine bedeutende Rolle. Erst unlängst wurden die Preissteigerungsraten in den meisten westlichen Ländern auf ein niedriges Niveau zurückgeführt. Gelingt es, diese Tendenz zu verallgemeinern und zu verstetigen, entfällt dieser Anpassungsparameter. Seine Funktion muß von anderen Größen übernommen werden.

  2. Finanzausgleich: Die Übertragung finanzieller Ressourcen zwischen Regionen ist für die Regierungen eins der wichtigsten Instrumente, um die regionale Entwicklung zu beeinflussen und den Zusammenhalt zu festigen. Da aber die staatliche Ausgabenquote in vielen Ländern gesenkt werden muß, ist es in absehbarer Zeit praktisch ausgeschlossen, den eventuellen Fortfall anderer regionaler Anpassungsparameter durch einen deutlich höheren Finanzausgleich zu kompensieren.

  3. Lohnanpassung: Im Gegensatz zur amerikanischen und asiatischen Hemisphäre wird im europäischen Kulturkreis die Lohnentwicklung auch heute noch mehr unter dem Gesichtspunkt der sozialen Gerechtigkeit als unter dem der rationalen Faktorallokation beurteilt. Solange diese Grundeinstellung vorherrscht, begünstigt die Tendenz zur Lohnangleichung das Fortbestehen regionaler Unterschiede. Sie verhindert auch, daß sich längerfristig unterschiedliche Investitionsquoten herausbilden, die zur Grundlage eines selbsttragenden regionalen Aufholprozesses werden könnten. Unter diesen Bedingungen kann die Lohnanpassung nicht als Anpassungsparameter dienen.

  4. Differenzierung von Rahmenbedingungen: Ferner kann die Entwicklung einer Region durch regional unterschiedliche Rahmenbedingungen (Rechtsrahmen usw.) beeinflußt werden. Ein derartiges Vorgehen kollidiert jedoch leicht mit anderen politischen Zielen und dürfte in der Zukunft nur schwer eine größere Rolle spielen. So haben Subventionen oder Steuermäßigungen in wirtschaftlich rückständigen Regionen eine gewisse Bedeutung, können aber wegen ihrer zeitlichen Unsicherheit, der Verzerrung der Faktorallokation und der angespannten Haushaltslage des Staates keine dauerhafte Anpassungsfunktion wahrnehmen.

  5. Faktorwanderung

    1. Kapital: Bei Geld- und Sachkapital besteht die Tendenz, sie aus den weniger rentablen in die rentableren Regionen zu verlagern. So floß in den 60er Jahren ein beachtlicher Kapitalstrom aus den USA nach Europa, während er heute per Saldo aus Europa abfließt. Richtung und Ausmaß dieses Anpassungsparameters beruhen auf der Entwicklung in den verschiedenen Regionen der Welt und können mit politischen Mitteln - wenn überhaupt - nur langfristig in die gewünschte Bahn gelenkt werden.

    2. Arbeit: Im letzten und vorletzten Jahrhundert wanderten viele Menschen aus Europa und anderen Kontinenten aus und fanden in Amerika, das zahlreiche Entfaltungsmöglichkeiten bot, eine neue Heimat. Andererseits verzeichneten in den vergangenen Jahrzehnten viele europäische Länder eine hohe Zahl von Zuwanderern. Künftig dürfte aber in Europa kein Land mehr in der Lage sein, einen ähnlich großen Zustrom von Menschen aufzunehmen, weil die Zuwanderer der vergangenen Jahrzehnte noch nicht genügend integriert sind und die Arbeitslosigkeit erschwerend hinzukommt. Folglich kann dieser Anpassungsparameter in absehbarer Zeit keine bedeutende Rolle bei der regionalen Anpassung der europäischen Länder spielen.

  6. Wechselkursanpassung: Bisher galten die Wechselkurse als der Anpassungsparameter par excellence. Dieser Parameter existiert aber nur zwischen Staaten mit eigener Währung.

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Rolle der Wechselkurse

Aufholprozeß mit Wechselkursen

Die Bedeutung und Funktionsweise der Wechselkurse als Anpassungsparameter läßt sich an dem bereits erwähnten Beispiel von Japan und USA erläutern.

Die Entwicklung der relativen BIP-Preise, der relativen Arbeitsproduktivitäten und  der effektiven Wechselkurse beider Länder ist aus den Schaubildern (im folgenden Kasten anzuklicken) ersichtlich.

Schaubilder

Relative BIP-Preise,
effektive Wechselkurse und relative Produktivität 
(1960 = 100)

Japan
USA

----------------------------

Quelle: Europäische Kommission: Europäische Wirtschaft (Statistischer Anhang), OECD: National Accounts. - WK = Wechselkurse. -  (a) Von 21 industrialisierten Partnerländern. - (b) BIP-Preis des Inlands im Verhältnis zu dem von 21 industrialisierten Partnerländern. - (c) Gewichteter nominaler Wechselkurs gegenüber 21 industrialisierten Partnerländern. - (d) Nominaler effektiver Wechselkurs multipliziert mit dem relativen BIP-Preis. - (e) Da das Verhältmis von nominalem zu realem effektiven Wechselkurs dem Verhältnis aus Inlands- zu Partner-BIP-Preis (d.h dem relativen BIP-Preis) gleicht, ist auch der Abstand zwischen den entsprechenden Log-Kurven derselbe. - (f) Arbeitsproduktivität (Bruttoinlandsprodukt in KKS je Erwerbstätigen) des Inlands im Verhältnis zu der der industrialisierten Partnerländer. - 

In beiden Ländern ist das allgemeine Preisniveau in den letzten 35 Jahren insgesamt langsamer gestiegen als in ihren jeweiligen Partnerländern, d.h. ihre relativen Preise sind gegenwärtig niedriger als zu Beginn der 60er Jahre. Nach landläufiger Auffassung sollen die nominalen effektiven Wechselkurse die Unterschiede zwischen Inlands- und Auslandspreisentwicklung kompensieren, so daß die realen effektiven Wechselkurse konstant bleiben. In der Realität war das nicht der Fall. So wies die langfristige Entwicklung der realen effektiven Wechselkurse von Japan und USA - wenn auch mit erheblichen politisch bedingten Schwankungen (vgl Anhang 2) - denselben langfristigen Trend auf wie ihre Produktivität im Verhältnis zu der ihrer jeweiligen Partner (siehe mittleren Teil der Schaubilder "Relative BIP-Preise, ..."). 

Diese relative Produktivität spiegelt die realwirtschaftliche Entwicklung eines Landes gegenüber der seiner Handelspartner wider. Da sich Kapitalstock und Kapitalintensität wegen der unterschiedlichen Investitionsquoten in beiden Ländern (vgl. Schaubild) völlig anders entwickelten, nahm die japanische Arbeitsproduktivität wesentlich schneller zu als die amerikanische. Bezogen auf die Partnerländer erhöhte sich die japanische Arbeitsproduktivität zwischen 1960 und dem Beginn der 90er Jahre sogar um mehr als das Doppelte. Die Produktivität der Vereinigten Staaten dagegen stieg nur etwa halb so schnell wie die ihrer Partner.
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Diese fundamentalen Verschiedenheiten schlugen sich in der Entwicklung der realen effektiven Wechselkurse nieder. Sie stehen mit den nominalen effektiven Wechselkursen und den relativen BIP-Preisen in folgendem arithmetischen Zusammenhang:

wobei

ist.

Bei der Intertretation dieser Interdependenz sind zwei Fälle zu unterscheiden:

Fall 1: Ein Land entwickelt sich realwirtschaftlich im Gleichschritt mit seinen Partnerländern, d.h. seine Produktivität steigt annähernd wie die seiner Partner (konstante relative Produktivität). Dies ist die - häufig unbeachtete - Hypothese der landläufigen Vorstellung und gilt im großen und ganzen für die Bundesrepublik (Klick zu Schaubild im nachstehenden Kasten).

Schaubild

Relative BIP-Preise,
effektive Wechselkurse und relative Produktivität

(1960 = 100)

BRD (1)(2)

--------------------------------------

(1) Bis 1995 Entwicklung im früheren Bundesgebiet, anschließend in Deutschland. -
Sonstige Fußnoten wie in den obigen analogen Schaubildern für Japan und die USA.
(2) Siehe auch die Amtszeiten
der Bundeskanzler. -

In einem derartigen Fall bestehen die folgenden grundlegenden gesamtwirtschaftlichen Zusammenhänge:

Weist ein Land die Voraussetzungen für eine langfristige Konstanz seines realen effektiven Wechselkurses auf, kompensiert der nominale effektive Wechselkurs seine relative Preisentwicklung.
Gelingt es dem Land und seinen Partnern außerdem, die Preissteigerungsraten auf einem niedrigen Niveau zu stabilisieren, d.h. bleibt der relative Preis des Landes konstant, wird sich auch sein nominaler effektiver Wechselkurs langfristig nicht ändern.

Fall 2: Ein wirtschaftlich weniger entwickeltes Land hat sich das politische Ziel gesetzt, seinen realwirtschaftlichen Rückstand aufzuholen. Da hierzu seine Produktivität schneller steigen muß als die der entwickelten Partner, muß sich auch sein realer effektiver Wechselkurs langfristig entsprechend erhöhen. In einem derartigen Fall gelten die folgenden grundlegenden gesamtwirtschaftlichen Zusammenhänge:

Steigt im Verlauf eines realwirtschaftlichen Aufholprozesses der reale Wechselkurs eines Landes, kann sein nominaler effektiver Wechselkurs nur dann langfristig konstant bleiben, wenn sich das inländische Preisniveau entsprechend schneller als das seiner Partner erhöht.
Soll aber der Preisanstieg dieses Landes und seiner Partner auf einem möglichst niedrigen Niveau stabilisiert werden (konstanter relativer BIP-Preis), muß der nominale effektive Wechselkurs steigen. Umgekehrt verläuft die Entwicklung in den Partnerländern, die bereits einen hohen Lebensstandard erreicht haben.

Das Beispiel Japan-USA zeigt, wie nachhaltig ein Aufholprozeß sein kann, wenn die Anpassung über den Wechselkurs möglich ist (vgl. Schaubild im folgenden Kasten).

Schaubild

Realer Aufholprozeß zwischen Japan und den USA

seit 1960

-------------------------------

Quelle: OECD, National Accounts; -  Europäische Kommission: Europäische Wirtschaft (Sttatistischer Anhang).  (a) Bruttoinlandsprodukt (Mrd KKS) je Erwerbstätigen. 

So betrug die Arbeitsproduktivität in Japan zu Beginn der 60er Jahre nur gut 20% der in USA und stieg bis zum Beginn der 90er Jahre auf über 70% der amerikanischen Arbeitsproduktivität. Dementsprechend hat sich das reale Pro-Kopf-BIP Japans zwischen dem Anfang der 60er Jahre und dem Beginn der 90er Jahre von 30% des amerikanischen Niveaus auf über 80% des US-Niveaus erhöht. 
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Aufholprozeß ohne Wechselkurse

Der Aufholprozeß zwischen Regionen ist innerhalb eines Landes viel schwieriger, da Regionen keinen eigenen Wechselkurs haben und somit die gesamte Anpassungslast auf die anderen Parameter entfällt.

Zwei Gesichtspunkte sind dann besonders wichtig:

In der politischen Realität ziehen dabei die längerfristigen Erfordernisse der interregionalen Anpassung meist den kürzeren. So setzt sich z.B. aus Gründen der - möglichst bald zu realisierenden - sozialen Gerechtigkeit, die regionale Angleichung der Pro-Kopf-Löhne eher durch als eine nachhaltige regionale Differenzierung der Lohnentwicklung, die für den längerfristigen Prozeß eines Abbaus regionaler Disparitäten erforderlich wäre. Die Rentabilität in der weniger entwickelten Region bleibt dann unzulänglich und bietet nur ungenügenden Anreiz für Investitionen. Außerdem fördert der ungenügende Zunahme rentabler Arbeitsplätze die Abwanderung aus der Region.

Auch die für den Finanzausgleich verfügbaren Mittel können die mangelnde Rentabilität in einer größeren Region nicht dauerhaft kompensieren. Unter bestimmten Bedingungen kann der Finanzausgleich sogar die Anreize für eine eigenständige Entwicklung beeinträchtigen. z.B. wenn er aus übergeordneten Gründen die Finanzausstattung einer Region unabhängig vom eigenen Beitrag fast auf den nationalen Durchschnitt anhebt. Auch werden die Leistungsanreize geschwächt, wenn Kompensationszahlungen für eine außergewöhnliche Situation (extreme "Haushaltsnotlage") über einem längeren Zeitraum beansprucht werden können oder wenn es gewissermaßen ein Gewohnheitsrecht auf Transferzahlungen gibt (Fehlbetragszuweisungen für den Schuldenabbau oder für überdurchschnittlich hohe Kosten der politischen Führung).

Viele Regionen in größeren Ländern konnten deshalb ihren Entwicklungsrückstand kaum aufholen.

In Frankreich z.B. hat sich das Wohlstandsgefälle (gemessen am BIP je Einwohner) der drei ärmsten Regionen (Korsika, Languedoc-Roussillon, Limousin) gegenüber der wohlhabendsten Region (Ile de France) zwischen 1982 und 1992 trotz nachhaltiger Bemühungen der staatlichen Instanzen sogar noch vergrößert (Siehe Tabelle im folgenden Kasten).

Tabelle

Regionale Entwicklung in Frankreich (1982 - 1992)

Die drei ärmsten im Verhältnis zur wohlhabendsten Region

--------------------------

Quelle: INSEE (Division Statistiques et études régionales): L'économie des régions der 1982 à 1992.  Étude No. 398,  Août 1997. -  (a) In jeweiligen Preisen. -  (b) Lohn- und  Nichtlohnempfänger.

Während 1982 das durchschnittliche BIP dieser drei Regionen noch 53% des BIP der Ile de France ausmachte, waren es 1992 nur 48%. Im Verhältnis hierzu ist das regionale Gefälle der Arbeitsproduktivität noch größer geworden. Im Jahr 1982 betrug die Arbeitsproduktivität der drei rückständigsten Regionen 72½ % der der Ile der France, 1992 aber nur noch 64%.

Auch in anderen größeren Staaten bestehen dieselben Problemregionen über Jahrzehnte fort. In Deutschland war es bis zur Vereinigung das Saarland, jetzt sind es die neuen Bundesländer (siehe den Vergleich zwischen neuen und alten Bundesländern). In Italien gilt dies für den Mezzogiorno, im Vereinigten Königreich für Schottland und Nordirland und in Spanien für das Baskenland.

Die Bürger und politisch Verantwortlichen müssen den wesentlichen Erfordernissen und Mechanismen der interregionalen Anpassung Rechnung tragen, wenn der Rückstand der weniger entwickelten Regionen aufgeholt oder interne Spannungen vermieden werden sollen. Hierzu bedarf es vor allem ausreichend wirksamer Anpassungsparameter und Leistungsanreize. Andernfalls ist unvermeidlich, daß Wirtschaft und Gesellschaft in einer Weise reagieren, die den politischen Zielen zuwiderläuft und das Allgemeinwohl beeinträchtigt, Die Folgen sind unzulängliches Wachstum, zunehmende Disparitäten, Arbeitslosigkeit und interne Spannungen. Diese Spannungen können bis zu Zerfallserscheinungen in einem politischen Gebilde reichen.

Ist der Zusammenhalt nicht mehr zu wahren, sollten die Bürger und die politischen Instanzen dafür sorgen, daß der freie Faktor- und Güteraustausch, eines der solidesten Fundamente für Wohlstand und Frieden, erhalten bleibt.  

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