Reformen im Bereich der öffentlichen Hand

Aufgabe der öffentlichen Hand (Staat und prinzipiell unabhängigen Behörden) ist es, die öffentlichen Güter bereitzustellen, die nur von ihnen geschaffen werden können und allen Bürgern grundsätzlich kostenlos zugänglich sind (z.B., Gesetzgebung, innere Sicherheit, Infrastruktur, Friedenssicherung usw.).

Unabhängige Institutionen

Allgemeine Erfordernisse

Als besonders wichtig hat sich herausgestellt, die Unabhängigkeit bestimmter oberster Behörden (insbesondere von obersten Bundes- und Landesgerichten. Zentralbank, Rechnungshof) wirksamer abzusichern. Das gilt auch für die Sachverständigenräte und wissenschaftliche Beratungsgremien, deren Mitglieder bisher ebenfalls von hohen oder höchsten politischen Repräsentanten ernannt werden. Letztere sind immer wieder versucht, ausscheidende Mitglieder prinzipiell unabhängiger Institutionen durch ihnen politisch genehme Persönlichkeiten zu ersetzen. Die Zuständigkeit für Berufungen in ihre Lenkungsorgane (z.B. für die Mitglieder des Zentralbankrats) ist von den einzelstaatlichen und internationalen Instanzen (Bundespräsident, Europäischer Rat) auf nichtstaatliche Organe oder Ad-hoc-Gremien zu verlagern, in denen der Staat nicht die Mehrheit hat. So könnten z.B. ausscheidende Mitglieder einer solchen Institutionen abwechselnd

ersetzt werden. 

Bei Ernennungen zu Mitgliedern eines Rechnungshofes sollte eine zusätzliche Beschränkung vorgesehen werden. Damit zu kontrollierende staatliche Instanzen nicht mehr an der Ernennung ihrer Kontrolleure mitwirken können, haben die Vertreter des Staates in einem entsprechenden Wahlgremium kein Stimmrecht, sondern nur eine beratende Funktion.
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     Zentralbank

Welche Aufgaben eine Zentralbank auf die Dauer wahrnehmen kann, hängt davon ab,

In der Bundesrepublik zum Beispiel kam es nach dem zweiten Weltkrieg zu einem breiten Konsens über die beiden ersten Fragen.

Die Erfahrungen aus zwei Inflationen und mit zentralverwalteten Wirtschaften haben die Bedeutung eines konstanten inländischen Preisniveaus gezeigt. Es

Ferner teilen weite Kreise der Öffentlichkeit die Auffassung, daß die Unabhängigkeit der Zentralbank von Weisungen staatlicher Instanzen eine Voraussetzung für ihre erfolgreiche Tätigkeit ist.

Besonders positiv wirkte sich aus, daß der öffentliche Konsens und die wesentlichen Bestimmungen des Bundesbankgesetzes gleichgerichtet waren.

Darüber hinaus war die Bundesbank stets darum bemüht, ihre Politik der Öffentlichkeit eingehend zu erläutern und verschaffte sich damit einen Rückhalt bei den Bürgern, der nahezu einer verfassungsmäßigen Absicherung ihrer Autonomie gleichkommt.

Bisweilen war aber die Zentralbank nicht in der Lage, mit den verfügbaren Instrumenten ihr vorrangiges Ziel zu erreichen, weil die Wechselkurskompetenz und somit die Entscheidungsbefugnis über das Wechselkurssystem und Wechselkursanpassungen traditionellerweise noch in der Hand des Staats liegt. Dies ist eine Lücke im Instrumentarium der Zentralbank. Folglich sollte die Wechselkurskompetenz auf die Zentralbank übertragen werden, wobei den staatlichen Instanzen dieser Verzicht nicht so schwer fallen dürfte, weil Wechselkursanpassungen zwischen vielen europäischen Staaten seltener geworden oder seit kurzem ausgeschlossen sind und viele außergemeinschaftliche Währungen heute floaten. 
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Staat

Aufgaben

Ebenso wie sich Wirtschaft und Gesellschaft kontinuierlich wandeln, ändern sich auch im Laufe der Zeit die Auffassungen vom Staat und seinen Aufgaben. Doch sollte die Aufgabenabgrenzung selbst in einer sich wandelnden Gesellschaft möglichst beständig sein, damit ein breiter Konsens erzielt werden kann und die Bürger sich darauf einstellen können.

Fehlt ein solcher Konsens, sind Auseinandersetzungen über die Staatsaufgaben unvermeidlich. Bürger, die bestimmte Funktionen als Aufgaben des Staates ansehen, werden protestieren, falls er diese Funktionen nicht ausübt. Andere werden sich darüber beklagen, daß der Staat Funktionen wahrnimmt, die ihrer Ansicht nach nicht in seinen Aufgabenbereich fallen.

Zunächst muß eindeutig bestimmt werden, was zu den Staatsaufgaben gehört (positive Abgrenzung). Dann ist zu klären, was nicht dazu gehört (negative Abgrenzung).

Hauptaufgabe des Staates ist, wie schon dargelegt, die Bereitstellung öffentlicher Güter. Er muß

Unter den öffentlichen Gütern spielen die Rahmenbedingungen eine besonders große Rolle. Sie haben zu allen Zeiten und in allen Staat bestimmt, wie effizient oder uneffizient der Marktmechanismus die Ressourcen lenkt.

Die vorstehende Aufgabenskizzierung ist nicht endgültig und muß präzisiert werden.  Ein einfaches Beispiel für die nicht hinlänglich geklärte Aufgabenzuordnung dürfte die Forschung sein. Während die Grundlagenforschung oder deren Förderung weithin als Aufgabe des Staates angesehen wird, gilt die angewandte Forschung überwiegend als Aufgabe privater Einrichtungen. Für eine ausreichende Unterscheidung dieser beiden Forschungsarten sind jedoch allgemein anerkannte Kriterien zugrunde zu legen.

Nicht zu den Aufgaben des Staates gehören

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Aufgabenverteilung

Die Aufgaben sollten auf der jeweiligen staatlichen Ebene von einer begrenzten Anzahl von Ressorts wahrgenommen werden.

Auf Ebene des Zentralstaats wären hierzu sicherlich die Ministerien für Auswärtige Angelegenheiten, Inneres, Verteidigung, Wirtschaft und Soziales, Justiz, Bildung, Forschung und Gesundheit sowie Umwelt zu zählen. Hierbei wären die bisher quasi vorprogrammierten häufigen Konflikte zwischen Wirtschafts-,  Finanz- und Sozialministerium zu vermeiden. Wahrscheinlich kann das nur durch ihre Zusammenlegung in einem Wirtschafts- und Sozialministerium geschehen. Auf diese Weise ist lediglich ein Minister für die Koordinierung dieser Aufgaben verantwortlich und setzt die Prioritäten. Da die bisherige Wechselkurskompetenz auf die Zentralbank zu übertragen ist, geht vor allem die Zuständigkeit des bisherigen Finanzministeriums für den Staatshaushalt auf das Wirtschafts- und Sozialministerium über. Ferner wären Sonderbehandlungen spezieller Wirtschaftsbereiche abzubauen, noch bestehende Sektor-Ministerien (Landwirtschaft) aufzulösen und die verbleibenden Zuständigkeiten den entsprechenden Ministerien (Umwelt, Forschung und Gesundheit, Wirtschaft und Soziales) zu übertragen.

Auf diese Weise ließe sich die Zahl der Ministerien erheblich verringern. Vermutlich wäre es in einem föderalen Staatsgebilde sogar möglich, mit zehn bis zwölf Ministerien auszukommen. Eine besondere Bedeutung würde dem Wirtschafts- und Sozialminister zukommen, der deshalb auch Vizekanzler sein sollte. Die Schweiz zeigt, daß eine kleine Zahl von Ministerien auch in einem hochentwickelten Staat möglich ist. Ihre Regierung beschränkt sich sogar auf sieben Ministerien.

In Deutschland regelt das Grundgesetz von 1949 im wesentlichen die Verteilung der staatlichen Aufgaben auf Bund und Länder (ausschließliche und konkurrierende Gesetzgebung). Nach einem halben Jahrhundert tiefgreifenden Wandels wäre zu überprüfen, welche Aufgaben die verschiedenen Gebietskörperschaften (Bund, Länder und Gemeinden) in der heutigen Zeit am besten wahrnehmen können.

Diese Verteilung müßte

Das Subsidiaritätsprinzip ist heute weitgehend anerkannt. Danach soll sich eine übergeordnete Gebietskörperschaft im wesentlichen auf diejenigen Aufgaben beschränken, die untergeordnete Körperschaften schlechter erfüllen können, während die anderen Aufgaben nach unten zu verlagern sind. Die Gemeinden sind deshalb in die Neuverteilung der Staatsaufgaben einzubeziehen. 

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Verantwortungsbewußtsein und Bürgersinn entwickeln sich am besten in einem relativ leicht überschaubaren Raum wie den der Gemeinden oder in klar definierten Zweckgemeinschaften. In letzteren ist die Instrument-Ziel-Beziehung meist wesentlich enger als in übergeordneten Gemeinschaften. Bürger, die sich in kleinen Gemeinschaften einsetzen, sehen unter Umständen auch das Ergebnis ihrer Bemühungen, z.B. wenn ihr Vorschlag für einen Fußgängertunnel unter einer verkehrsreichen Straßenkreuzung akzeptiert und ausgeführt wird. Eine Hausfrau, die sich bereit erklärt, Krankenhauspatienten beim Regeln persönlicher Angelegenheiten zu helfen, erfährt sofort die Anerkennung, und dieses Erfolgserlebnis erhöht ihren Bürgersinn.

Dieser Erfahrung steht in der Praxis oft die Neigung vieler Politiker entgegen, ungelöste Probleme auf eine höhere staatliche Ebene zu verlagern, deren parlamentarische Kontrolle zuweilen nur beschränkt oder indirekt möglich ist. Auch kommt es vor, daß Institutionen wie supranationale Instanzen Beschlüsse fassen, auf die die Bürger oder das Parlament eines Landes nur beschränkten Einfluß haben und deren Zweckmäßigkeit den Bürgern nicht verständlich gemacht werden kann. Diese Entscheidungen sind so weit von den Bürgern entfernt, daß sie nur selten Proteste bei breiten Bevölkerungsschichten auslösen, selbst dann, wenn sie sich unmittelbar beeinträchtigt fühlen.

Haben Bürger den ersten Schritt zur persönlichen Beteiligung am Gemeinwesen getan, werden sie auch einsehen, daß sowohl untergeordnete Gebietskörperschaften als auch gemeinnützige Zweckverbände eines übergeordneten staatlichen Rahmens bedürfen. Über- und untergeordnete Gemeinwesen bedingen sich gegenseitig.  | Inhalt | Content | Contenu |

Die bisherige Aufgaben- und Einnahmenverteilung leidet auch darunter, daß untergeordneten Gebietskörperschaften (z. B. den Gemeinden) mehr und mehr kostenträchtige Aufgaben zugewiesen werden, so daß sie den eigentlichen Anliegen ihrer Bürger nicht mehr gerecht werden können. Umgekehrt leidet die übergeordnete Gebietskörperschaft (d.h. der Bund) darunter, daß sie ihre Steuereinnahmen nicht eigenverantwortlich regeln kann, sondern weitgehend von der Zustimmung der Länder (d.h. vom Bundesrat) abhängt. In beiden Fällen können die Vertreter der jeweiligen Gebietskörperschaften nur teilweise die Politik umsetzen, für die sie gewählt wurden. Das kann jedoch nicht Sinn einer rationalen Gestaltung der Staatstätigkeit sein.

Eine Neuverteilung der Aufgaben auf die drei Ebenen der Gebietskörperschaften (Bund, Länder, Gemeinden) sollte deshalb mit einer entsprechenden Neuverteilung der staatlichen Einnahmen einhergehen. Jede Ebene ist mit ausreichenden Einnahmen (Steuern) auszustatten, so daß sie ihre Aufgaben prinzipiell aus eigenen Einnahmen finanzieren kann.

Damit scheidet der vertikale Finanzausgleich als fortlaufende Ausgleichseinrichtung aus. Die verschiedenen Ebenen (z.B. Bund und Länder) müssen sich nicht mehr über die Aufteilung und Gestaltung bestimmter Steuern einigen und laufen nicht Gefahr, sich gegenseitig zu paralysieren, falls infolge unterschiedlicher politischer Ausrichtungen kein Konsens zustande kommt.

Ungleiche Faktorausstattungen einzelner Regionen führen zu Unterschieden in ihrer Finanzkraft, die durch den horizontalen Finanzausgleich zwischen Gebietskörperschaften derselben politischen Ebene zu verringern sind. Die Bürger und Politiker in Regionen, in denen ein zukunftsgerechtes Verhalten langfristig zu höherem Wohlstand und größerer Finanzkraft führt, sollten nicht durch zu hohe Ausgleichszahlungen entmutigt oder "bestraft" werden. Andererseits darf auch das Vertrauen auf den Finanzausgleich Bürger und Politiker in unterdurchschnittlich finanzstarken Regionen nicht davon abhalten, einen besonderen Beitrag zu leisten, um ihren Rückstand aufzuholen. Kontraproduktiv und desintegrierend wirkt ein Finanzausgleich, wenn eine zahlende Region nach Finanzausgleich eine geringere Finanzausstattung hat als eine empfangende Region. | Inhalt | Content | Contenu |

Solange eine Neugliederung des Bundesgebiets in Länder mit ähnlicher Finanzkraft nicht erfolgt, sollte für den horizontalen Finanzausgleich gelten, daß

Eine derartige Ausgestaltung des horizontalen Finanzausgleichs dürfte den erforderlichen politischen Kompromissen zwischen gebenden und empfangenden Gebietskörperschaften förderlich sein, da auch die Geberregionen insgesamt gewinnen, wenn die Nachbarregionen prosperieren.

Für vorübergehende außergewöhnliche Belastungen  einzelner Regionen (Naturereignisse) wären zeitlich begrenzte ad-hoc-Zuwendungen im Rahmen des vertikalen und/oder horizontalen Finanzausgleichs zu gewähren. 
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Rahmenbedingungen

Beim Ausbau der gemeinnützigen Einrichtungen hat der Staat vielgestaltige Rahmenbedingungen geschaffen. Sie wirken sich auf weite Bereiche des privaten und öffentlichen Lebens aus und beeinflussen grundlegend die Meinungen, Entscheidungen und Handlungen der Menschen.

Viele der gegenwärtigen Rahmenbedingungen veranlassen die Bürger bisweilen zu Handlungen, die gegen das Gemeinwohl verstoßen. Folgende Beispiele mögen das erläutern. Ein Arbeitnehmer stellt fest, daß sich seine Kollegen regelmäßig eine Kur verschreiben ließen und will es ihnen nachmachen. Ein hochqualifizierter Arbeitnehmer akzeptiert den angebotenen vorzeitigen Ruhestand, weil er später nicht mehr mit einer für ihn so günstigen Regelung rechnen kann. Eine Frau, die nach ihrer Eheschließung nicht mehr berufstätig sein will, gibt ihre Stelle auf, meldet sich arbeitslos und bezieht Arbeitslosenunterstützung.

Allen diesen Fällen liegen wohlgemeinte Bestimmungen zugrunde, die Rahmenbedingungen für das Verhalten der Individuen sind. Letztere handeln persönlich rational, als sie lediglich eine günstige Gelegenheit wahrnehmen oder ihr Anliegen mit geringem persönlichen Aufwand verwirklichen. Wer kann ihnen daraus einen Vorwurf machen? Allerdings führt das zu einer Kostenexplosion, die sich keine Gesellschaft auf Dauer leisten kann.

Das "Sündenregister" des Staates ist auf diesem Gebiet besonders groß. Zwar wurden einige Mißstände in den letzten Jahren abgebaut, doch ist der Anpassungsbedarf bei den Rahmenbedingungen noch erheblich.

Es hat sich gewissermaßen eine negative Spirale zwischen leistungs- und allokationshemmenden Wirkungen sowie wirtschaftlichem Wachstum und Beschäftigung entwickelt. Verleiten die Rahmenbedingungen zu einer steigenden Beanspruchung des Sozialsystems und einem unrationellen Einsatz der Produktionsfaktoren, erhöhen sich die gesamtwirtschaftlichen Kosten. Wachstum und Beschäftigung nehmen ab. Zu den bestehenden sozialen Kosten kommen weitere für gestiegene Arbeitslosigkeit hinzu. Die damit verbundene höhere Abgabenlast schwächt die Initiative, was das wirtschaftliche Wachstum und die Beschäftigung abermals beeinträchtigt. Die Spirale hat sich gedreht und setzt sich erneut in Bewegung. | Inhalt | Content | Contenu |

Zeitlich begrenzte Fördermaßnahmen, die die Rahmenbedingungen vorübergehend ändern. sind ein beliebtes Instrument mancher Politiker, das oft vor Wahlen oder absehbaren wirtschaftlichen Schwierigkeiten eingesetzt wird. Die dadurch stimulierte wirtschaftliche Aktivität erhöht kurzfristig das Wachstum, doch folgt nach Ablauf der speziellen Förderung in der Regel ein Einbruch der wirtschaftlichen Aktivität. Sind die Wahlen gewonnen, war die Operation für die Politiker zwar erfolgreich, aber einem stetigen Wachstum und dem Vertrauen der Bürger abträglich.

Eine Politik kann nur dann effizient und kohärent sein, wenn die staatlichen Organe die Möglichkeit haben, die Rahmenbedingungen zu gestalten und sie diese Gestaltungsmöglichkeit auch nutzen. Sie sind so zu setzen und gegebenenfalls zu korrigieren, daß die von ihnen ausgehenden Impulse mit dem längerfristigen Gemeinwohl übereinstimmen. Allerdings darf eine Revision oder Ergänzung nicht zu häufig erfolgen, da sie sonst nicht die verläßliche Orientierung bieten, auf die sich die Haushalte und Unternehmen längerfristig einstellen sollen.

In einigen wichtigen Bereichen fehlen ausreichende Rahmenbedingungen. Die außerordentlich starke Expansion der Finanzierungsströme vieler Länder hat seit einigen Jahren ein enormes Volumen von finanziellen Aktiva und Passiva geschaffen, die kurzfristig weltweit verlagert werden können und zu Transaktionen mit übermäßigen Risiken verleiten. Bei vielen internationalen Krediten ist bereits im Stadium der Vergabe klar, daß mit ihrer vereinbarten Verzinsung nicht gerechnet werden kann, geschweige denn mit der termingerechten Rückzahlung. Finanzielle Zusammenbrüche oder Notlagen werden somit unvermeidlich. Die schnelle Umschichtung oder Verlagerung auch nur eines Teils dieser Finanzmasse verstärkt dann ursprünglich begrenzte Probleme in einem kaum abschätzbaren Maße. Beispiele hierfür sind der New Yorker Aktieneinbruch vom Oktober 1987, die Währungskrise Mexikos von 1994/95, die Turbulenzen auf den asiatisch-pazifischen Finanzmärkten von 1997/98 und die immer wiederkehrenden internationalen Umschuldungsaktionen und Schuldenerlasse. Da sich diese Krisen auch realwirtschaftlich beträchtlich auswirken, läßt sich die Aufmerksamkeit leicht von den Hauptursachen ablenken, so daß auch positive Aspekte der realwirtschaftlichen Entwicklung und Politik der betreffenden Länder zu Unrecht in Mißkredit geraten.

Eine systematische Anpassung der Rahmenbedingungen würde erfordern, daß zahlreiche Sondervorschriften abgeschafft werden. Da sie aber einflußreiche Interessengruppen begünstigen, werden letztere zwar eine generelle Verwaltungsvereinfachung begrüßen, aber mit allen nur erdenklichen Argumenten und Verfahren eine Abschaffung ihrer Begünstigung zu verhindern suchen. Dabei spielt auch eine Rolle, daß viele Interessengruppen gleichzeitig Wählerschichten sind, auf deren Stimme die Parteien nicht verzichten wollen. Unter diesen Umständen ist eine durchgreifende Reform der Rahmenbedingungen in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Günstigstenfalls ist zunächst mit Einzelanpassungen zu rechnen, die möglichst schnell durch weitere Reformen zu ergänzen sind. | Inhalt | Content | Contenu | Textfassung 2007 |

Damit von den Rahmenbedingungen positive Anreize ausgehen, müssen sie nachstehende Kriterien erfüllen:

Zu den erforderlichen Anpassungen gehören:

Bei der Umgestaltung der Rahmenbedingungen durch den Staat ist die Information der Bürger entscheidend. Sie müssen verstehen können, welche Rolle sie spielen und daß viele als "Errungenschaften" empfundene Entwicklungen, an die sie sich gewöhnt haben, nicht aufrechtzuerhalten sind. Nur dann werden neue Rahmenbedingungen akzeptiert, die zu einem zukunftsgerechten Verhalten anhalten. 

Der Staat muß während einer gewissen Übergangszeit hinnehmen, daß älteren Personengruppen, die ihre Lebensplanung auf die bisherigen Rahmenbedingungen ausgerichtet haben, ein drastischer Abbau ihrer Vergünstigungen nicht zugemutet werden kann. Von ihnen ist bei aller Einsicht in die Notwendigkeit eines tiefgreifenden Wandels nur eine begrenzte Anpassung zu erwarten.

Dies dürfte zeitweilig zu einer Zwei-Klassen-Gesellschaft führen. Für die einen bestehen die günstigen Bedingungen grundsätzlich fort. Die anderen müssen die neuen Bedingungen akzeptieren. Entsprechende Ansätze gibt es bereits, wenn z.B. Personal im selben Betrieb teilweise nach der alten und teilweise nach der neuen Regelung entlohnt wird.

Unter reinem Gerechtigkeitsaspekt ist eine solche Entwicklung unbefriedigend. Aber die Alternativen - Festhalten an den bisherigen Bedingungen oder uneingeschränkte Einführung eines neuen Systems - dürften noch abträglicher sein. 
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Ziel-Instrument-Verhältnis

Neben dem Ausbau stetiger Rahmenbedingungen spielt das Verhältnis zwischen Zielen und Instrumenten eine zu wenig beachtete Rolle.

Tinbergen’s Politik-Theorem

Bereits 1952 veröffentlichte Jan Tinbergen, der später den ersten Nobelpreis für Wirtschaftswissenschaften erhielt, eine kleine und heute weitgehend vergessene Schrift mit dem Titel "On the Theory of Economic Policy". Aus seiner relativ abstrakten, modelltheoretischen Analyse leitete er unter anderem ab, daß die Zahl der Instrumente bei einer konsistenten Politik gleich der der Ziele sein muß.

Natürlich kann eine modelltheoretische Analyse niemals alle Aspekte der wirtschaftspolitischen Realität berücksichtigen. Tinbergen’s Theorem ist deshalb nicht wortwörtlich auf praktische Probleme übertragbar. Allein die Anzahl von Instrumenten und Zielen hängt vom Aufbau des jeweiligen Modells ab und kann vielfältige Interpretationsprobleme aufwerfen. So können in einem kleinen Modell die Steuern als ein einziges Instrument behandelt werden, während ein größeres Modell die einzelnen Steuern als gesonderte Instrumente ansieht.

Trotz dieser Relativierung enthält Tinbergen’s Politik-Theorem eine wichtige Grundidee. Bei steigender Anzahl der wirtschaftspolitischen Ziele kann die Politik ihre Aufgaben nur dann bewältigen, wenn sich die Zahl der Instrumente entsprechend erhöht. Dies dürfte auch ohne mathematische Ableitung plausibel sein.

Leider ist dieser Kern von Tinbergen’s Politik-Theorem den politisch Verantwortlichen nicht mehr bewußt.

Die Anzahl der politischen Ziele hat im Zuge der vielschichtigen politischen Entwicklungen der letzten Jahrzehnte deutlich zugenommen. Aus dem magischen Dreieck unmittelbar nach dem zweiten Weltkrieg wurde das magische Viereck des Gesetzes zur Förderung der Stabilität und des Wachstums der Wirtschaft von 1967 (Stabilität des Preisniveaus, hoher Beschäftigungsstand, außenwirtschaftliches Gleichgewicht, stetiges und angemessenes Wirtschaftswachstum). Zu diesen Zielen kamen später weitere de facto hinzu: hohes Maß an sozialem Schutz, stabile Wechselkurse, gerechte Einkommensverteilung, Umweltschutz, geringere regionale Disparitäten usw. Damit ist die politische Aufgabenstellung wesentlich komplexer geworden.

Andererseits wurden nicht genügend eigenständige und effiziente Instrumente geschaffen, sondern hauptsächlich bestehende geändert oder ausgebaut (Unterstützungszahlungen, Subventionen). Viele neue administrative Regelungen dürften sich sogar gegenseitig neutralisieren oder insgesamt kontraproduktiv auswirken. Vor allem ging die europäische und weltweite Integration mit ihren immensen Wohlstandserhöhungen nicht mit einem entsprechenden Um- oder Ausbau des Instrumentariums einher. Vielmehr wurden viele in der Vergangenheit für die einzelnen Staaten wichtige Instrumentte abgebaut, formell oder praktisch aufgegeben bzw. in ihrer möglichen Variationsbreite eingeschränkt. Zahlreiche Zölle und mengenmäßige Beschränkungen fielen weg, Zuwanderungssperren wurden aufgehoben, Kapitalverkehrsbeschränkungen abgebaut, die Variationsbreite der Umsatzsteuersätze begrenzt, Wechselkursanpassungen möglichst vermieden und die Inflation als wirtschaftspolitisches Instument aufgegeben. Andere Instrumente wurden in der Vergangenheit so übermäßig in Anspruch genommen, daß sie praktisch an die Grenze ihrer Einsatzmöglichkeit gestoßen sind. Einnahmen, Ausgaben und Schulden des Staates haben ein Niveau erreicht, das nicht mehr überschritten werden kann. Ähnliches gilt für den sozialen Schutz.

Durch die höhere Zahl der Ziele und die Beschränkung der verfügbaren Instrumente hat die Politik an Effizienz verloren. Mentalität, Verhaltensweisen und Institutionen haben sich in den letzten Jahrzehnten an die Diskrepanz zwischen Zielen und Instrumenten angepaßt, so daß diese Diskrepanz einen strukturellen Charakter angenommen hat und sich deshalb nur schwer verringern läßt.

In der Praxis ist es jedoch unvermeidlich, die Zahl der Ziele zu reduzieren und/oder die der Instrumente zu erhöhen.

Auf bestimmten Gebieten dürfte es weder sinnvoll noch möglich sein, das Rad der Entwicklung zurückzudrehen und die weitgehend in der Gesellschaft akzeptierten politischen Ziele wie Preisniveaustabilität, Umweltschutz oder Verringerung des regionalen Gefälles aufzugeben. Andererseits ist zu berücksichtigen, daß der Staat ihm zugewiese Ziele mit seinen Instrumenten allein nicht erreichen kann. Das gilt insbesondere für das Ziel eines hohen Beschäftigungsstands, für das die Tarifparteien eine große Verantwortung tragen.

Allerdings können staatliche Ziele zu Aufgaben der Bürger werden, z.B. durch Ausdehnung der Versicherungspflicht. Bei der gesetzlich vorgeschriebenen Haftpflichtversicherung für Kraftfahrzeuge ist das seit langem der Fall. Überträgt der Staat seine bisherige Verantwortung für das eine oder andere Ziel (z.B. Altersversorgung) weitgehend auf die Bürger, kann sein Zielkatalog reduziert werden.

Da sich der Zielkatalog aber nur beschränkt verkürzen läßt, müssen mehr Instrumente geschaffen oder ihre Einsatzmöglichkeit wiederhergestellt werden. Gegebenenfalls können auch Größen, die bisher als Rahmenbedingungen oder Strukturparameter behandelt wurden, zu zusätzlichen Instrumenten werden. Ein Beispiel ist die Lohnentwicklung. Bisher war die gleiche Entwicklung der Lohnsätze in allen Wirtschaftsbereichen gewissermaßen ein Strukturparameter unserer Wirtschaft. Falls sich künftig die Entwicklung der Lohnsätze an die spezifische Situation der verschiedenen Wirtschaftsbereiche und Unternehmen anpaßt, werden die Lohnrelationen, d.h. die relativen Lohnsätze, flexibler und somit zu einem zusätzlichen Instrument der Beschäftigungspolitik. Ein weiteres Beispiel für zusätzliche Instrumente sind umweltorientierte Auflagen oder die an hohe Kosten gebundene Gewährung von Verschmutzungsrechten. 
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Direkte Instrument-Ziel-Zuordnung

Bisher gab es nur in Ausnahmefälleneine direkte Instrument-Ziel-Zuordnung. Bedeutsam war das Nicht-Affektations-Prinzip. Danach fließen die Einnahmen aus allen Steuern ohne Zweckbindung in den Staatshaushalt. Ein Beispiel für eine direkte Zuordnung sind die Instrumente der Geldmengensteuerung. Sie wirken sich über die mittelfristige Geldmengenentwicklung relativ direkt - wenn auch verzögert - auf die Preisentwicklung von Gütern und finanziellen Produkten aus.

Die Tatsache, daß die Instrumente nur selten einem Ziel direkt zugeordnet sind, hat zu zwei bedauerlichen Tendenzen in der politischen Diskussion beigetragen.

Deshalb wäre das Ziel-Instrument-Verhältnis systematisch zu überprüfen und zu klären, inwieweit einzelneInstrumente bestimmten Zielendirekter zugeordnet werden können oder nicht. Wenn überzeugend dargelegt werden kann, daß ein allgemein anerkanntes Ziel mit einem bestimmten Instrumenteneinsatz zu verwirklichen ist, wird auch eine stärkere Verwendung dieser Instrumente akzeptiert. So würden höhere Beiträge zur Rentenversicherung eher akzeptabel, wenn sie keine versicherungsfremden Leistungen zu erbringen hätte. Im Fall der Zinsen könnte die Überprüfung ergeben, daß die kurzfristigen Zinsen am besten eine inflationsfreie Geldmengenentwicklung bewirken können, während die langfristigen Zinsen keinem weiteren Ziel unterzuordnen sind. Falls weitere Ziele wie Beschäftigung oder Investitionsneigung beeinflußt werden sollen, müßte das mit anderen Instrumenten (z.B. der Rentabilität des Sachvermögens) geschehen.  | Inhalt | Content | Contenu |

Längerfristige Anliegen

Generell wird gegenwärtigen Gütern mehr Beachtung beigemessen als zukünftigen, egal ob es sich um Kosten oder Nutzen handelt. Ein typisches Beispiel ist die soziale Gerechtigkeit, der politische Maßnahmen in der Regel sofort gerecht werden sollen.

Hoffnungen, daß die staatlichen Entscheidungsträger im wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Leben auch längerfristigen Gesichtspunkten gebührend Rechnung tragen, haben sich meistens als unrealistisch herausgestellt. In vielen Fällen sind die Entscheidungsträger nicht bereit, ihre persönlichen Interessen der längerfristigen Wohlfahrt einer größeren Gemeinschaft unterzuordnen. Die Berücksichtigung mittel- oder längerfristiger Anliegen engt den Entscheidungsspielraum für kurzfristige Aktionen ein, ist mit Opfern und Einschränkungen verbunden und schmälert die Wahlchancen. Auch gibt es kaum einflußreiche Interessenvertreter, die sich für sie einsetzen.

Auch Appelle an die Bürger verhallen ohne Echo, weil sie kaum zu längerfristig orientiertem Verhalten zu bewegen sind, solange ihnen das Vertrauen in entsprechendes Handeln der politischen Repräsentanten fehlt.

Längerfristige Aspekte sind deshalb mit den kurzfristigen kaum zu vereinbaren.  Ist ein einziges politisches Organ auf einem Sachgebiet sowohl für die lang- als auch für die kurzfristigen Aspekte zuständig, wird es de facto die kurzfristigen Gesichtspunkte in den Vordergrund stellen.

Ein Gegengewicht zu diesen inhärenten Tendenzen kann nur eine Institutionalisierung bieten, d.h. ein gesondertes Organ für mittel- oder längerfristige Anliegen.

Doch selbst wenn eine derartige Instanz geschaffen wird, würden sich bald starke Gegenkräfte entwickeln. So werden die Stellen, denen die zuvor kaum wahrgenommene Zuständigkeit für mittelfristige Probleme entzogen wurde, versuchen, sie zurückzugewinnen. Darüber hinaus ist der Einwand zu erwarten, daß ein zusätzliches Organ die Koordinierung erschwert und mit zu großem Aufwand verbunden ist. Angesichts der zahlreichen Instanzen, die sich de facto mit kurzfristigen Angelegenheiten befassen, besteht ferner die Gefahr, daß dieses neue Organ schnell in die Minderheitsposition gerät. Die Institutionalisierung der mittelfristigen Angelegenheiten ist deshalb eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung. Sie muß vor diesen Gegenkräften speziell abgesichert werden.

Als Beispiel für die mangelnde Absicherung läßt sich der Ausschuß für mittelfristige Wirtschaftspolitik anführen, der im April 1964 vom Rat der Europäischen Gemeinschaften eingesetzt wurde. Der Rat stellte damals fest, daß eine enge Koordinierung der von den Mitgliedstaaten und den gemeinsamen Institutionen befolgten Politik insbesondere auf denjenigen Gebieten erforderlich ist, die einen bestimmenden Einfluß auf die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Gemeinschaft haben. Hierbei ging es insbesondere um Entscheidungen mit zeitlich verzögerten Auswirkungen.

Der zur Förderung dieser Koordinierung errichtete Ausschuß bemühte sich fast zehn Jahre lang, den mittelfristigen Gesichtspunkten in der Gemeinschaft Geltung zu verschaffen. Er arbeitete neben den Ausschüssen für Konjunkturpolitik und Haushaltspolitik, die auf die kurzfristigen Probleme ausgerichtet waren. Im Februar 1974 stellte der Rat jedoch fest, daß das Bestehen dreier getrennter Ausschüsse für die allgemeine Wirtschaftspolitik der wirksamen Koordinierung abträglich ist und oft zur Überschneidung von Zuständigkeiten und Doppelarbeit führt. Deshalb wurden die Aufgaben der drei Ausschüsse zusammengefaßt und einem einzigen Ausschuß für Wirtschaftspolitik übertragen.

Im Zeitraum 1964-73, als der Ausschuß für mittelfristige Wirtschaftspolitik tätig war, wuchs das Bruttoinlandsprodukt der Europäischen Gemeinschaft durchschnittlich um jährlich 4.7%, während die durchschnittliche Arbeitslosenquotebei 2.4 % lag. In den zwanzig darauffolgenden Jahren belief sich die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate nur noch auf 2.1 %, und die Arbeitslosenquote stieg von 2.8% auf über 11%.

Selbstverständlich sind die markant verschlechterten wirtschaftlichen Ergebnisse nach Abschaffung des Ausschusses für mittelfristige Wirtschaftspolitik nicht überwiegend auf diese Entscheidung zurückzuführen. Ausschlaggebend waren die falschen Reaktionen auf die erste und zweite Ölkrise. Vielleicht wären die Fehlentscheidungen aber weniger gravierend ausgefallen, wenn ein speziell mit mittelfristigen Überlegungen vertrautes und eingearbeitetes Gremium die Öffentlichkeit rechtzeitig auf die längerfristigen Auswirkungen der sich abzeichnenden Weichenstellung hingewiesen hätte.

Diese Erfahrung bestätigt, daß ein solches Gremium nur Bestand haben kann, wenn entsprechende Vorkehrungen in unser politisches System eingebaut werden.
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Auf Bundesebene wäre sowohl beim Parlament als auch bei der Regierung ein Ausschuß für längerfristige wirtschaftliche und gesellschaftliche Angelegenheiten einzusetzen.

Soll der Parlamentsausschuß für längerfristige Angelegenheiten das nötige Gewicht gegenüber allen anderen Parlamentsausschüssen erhalten, müssen ihm besondere Rechte eingeräumt werden. Beabsichtigte Änderungen von Rahmenbedingungen und Gesetzesvorlagen mit längerfristigen Auswirkungen auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung wären ihm zur Stellungnahme und Zustimmung vorzulegen. Änderungsvorschläge des Ausschusses sollten im Plenum nur mit Begründung und einer besonderen Mehrheit (z.B. zwei Drittel der Mitglieder des Parlaments) überstimmt werden können.

Um die Arbeitsfähigkeit des Ausschusses und die Kontinuität seiner Arbeiten zu sichern, dürfte er nur aus wenigen Mitgliedern bestehen. Sie müßten ein bestimmtes  Lebensjahr (z.B. das 55. Jahr) vollendet haben und jeweils für eine längere Amtszeit, z.B. sieben Jahre, ohne mögliche Wiederernennung bestellt werden. Auf diese Weise wäre die Amtszeit seiner Mitglieder länger als die des Parlaments. Der Ausschuß wäre vom Druck der parlamentarischen Tagesarbeit befreit und könnte dem Parlament über die Legislaturperiode hinaus eine gewisse Kontinuität verleihen. Da sicherlich das eine oder andere Mitglied unerwartet vorzeitig ausscheiden wird, dürfte die sukzessive Benennung neuer Mitglieder für jeweils sieben Jahre zu zeitlich verschobenen Amtszeiten führen. Das Ergebnis wäre eine "rollende" Zusammensetzung des Ausschusses.

Ferner sollte ein personell und sachlich hinreichend ausgestatteter wissenschaftlicher Hilfsdienst den Ausschuß unterstützen.

Der Regierungsausschuß für längerfristige Angelegenheiten wäre beim Bundeskanzleramt einzusetzen und müßte die Koordinierung mit den kürzerfristigen Aspekten der Regierungstätigkeit sicherstellen. Auch dieser Ausschuß sollte möglichst klein gehalten werden. Damit die allgemeinen wirtschaftlichen und sozialen Anliegen nicht von partikularen Erwägungen in den Hintergrund gedrängt werden, sollten die Vertreter des Ministeriums für Wirtschaft und Soziales in diesem Ausschuß über mehr als die Hälfte der Stimmen verfügen.

Geht der mittelfristige Aspekt ausdrücklich in die Konzeption staatlicher Maßnahmen ein, können die politischen Alternativen der Öffentlichkeit überzeugender dargestellt werden. Die politische Wahl läßt sich besser begründet; sie kann von der Öffentlichkeit besser verstanden und eher akzeptiert werden.

Unter diesen Bedingungen erhält auch das Streben nach sozialer Gerechtigkeit eine realistischere Grundlage. Es wird deutlich, daß meist nur die Wahl zwischen zwei schmerzlichen politischen Entscheidungen existiert:

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Verhaltensnormen für den Staatshaushalt

Der Staat dient dem längerfristigen Gemeinwohl am besten, wenn auch er einige grundlegende Verhaltensnormen respektiert und damit eine gewisse Selbstbeschränkung akzeptiert. Mit seinem Verhalten setzt er nämlich oft Rahmenbedingungenfür andere Wirtschaftssubjekte und seine eigene spätere Aktion. Geht er z.B. eine hohe Verschuldung ein, zieht er private Ersparnisse an sich, die dann nicht mehr für produktive Anlagen in Unternehmen verfügbar sind. Gleichzeitig verringert er durch die damit verbundenen Zinszahlungen den Spielraum für seine künftigen Ausgaben. Auch ist von den anderen Wirtschaftssubjekten kaum zu erwarten, daß sie staatliche Verhaltensnormen respektieren, wenn der Staat sich nicht selbst an einen gewissen Verhaltenskodex hält.

Bis vor kurzem spielten Verhaltensnormen für die öffentlichen Finanzen so gut wie keine Rolle. Sie sind entweder nicht vorhanden oder enthalten Ausnahmeregelungen, die eine zu weite Interpretation zulassen.

Ein Lehrbeispiel hierfür stellt die Verhaltensnorm nach Artikel 115 des Grundgesetzes dar, die sich auf die Kreditaufnahme des Bundes bezieht:

"Die Einnahmen aus Krediten dürfen die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für Investitionen nicht überschreiten; Ausnahmen sind nur zulässig zur Abwehr einer Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts."

Im nebenstehenden Schaubild werden - wie heute allgemein üblich - die Einnahmen aus Krediten und die Ausgaben für Investitionen anhand der entsprechenden statistischen Daten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung, d.h. des Finanzierungsdefizits des Bundes und seiner Bruttoinvestitionen, dargestellt.

Kredite (a) und Investitionen (b) des Bundes (c)

Schaubild

Statistische Daten
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Quelle: Statistisches Bundesamt: Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen (Fachserie 18). - (a) Finanzierungsdefizit. -  (b) Bruttoinvestitionen, - (c) 1950 bis 1960   ohne Saarland und Berlin;  1960 bis 1991 früheres Bundesgebiet;  ab 1991 Deutschland.   (d) Negatives Finanzierungsdefizit = Finanzierungsüberschuss.

Während der Wiederaufbauperiode der 50er Jahre verzeichnete der Bund z.T. umfangreiche Finanzierungsüberschüsse, d.h. negative Finanzierungsdefizite. Sie übertrafen sogar erheblich seine Bruttoinvestitionen. Auch anschließend war das Finanzierungsdefizit des Bundes bis zum ersten Ölschock in der Regel wesentlich geringer als seine Bruttoinvestitionen, so daß keine Veranlassung bestand, Art. 115 GG in Anspruch zu nehmen.

Nach der ersten Ölkrise änderte sich die Situation grundlegend. Seitdem war das Finanzierungsdefizit bis zur deutschen Vereinigung jährlich im Durchschnitt etwa viermal so hoch wie die Bruttoinvestitionen des Bundes. Die entsprechenden Werte nach der Vereinigung bleiben bei dieser Betrachtung wegen der außerordentlichen Umstände unberücksichtigt.

Fazit dieser Entwicklung ist:

  1. Trotz der Bestimmungen in Art. 115 GG hat die Neuverschuldung des Bundes seine Bruttoinvestitionen 1½ Jahrzehnte lang erheblich überschritten.
  2. Eine Ausnahmemöglichkeit verliert ihren Sinn, wenn die allgemeine Regel weit über ein Jahrzehnt umgangen wird.
  3. Die jeweilige Opposition hat es unterlassen, die Regierung auf Einhalten der Verfassungsvorschrift zu verklagen, weil sie sich wohl die Möglichkeit offen lassen wollte, bei einer Übernahme der Regierungsverantwortung ähnlich zu handeln.

Natürlich weiß auch der Gesetzgeber, daß er mit Verhaltensnormen nicht alle Eventualitäten abdecken kann, weshalb er Ausnahmeregelungen vorsieht. Da aber alle politischen Formationen dazu verführt sind, solche Regelungen über Gebühr zu beanspruchen, sollten gesamtwirtschaftliche Verhaltensnormen nicht mehr mit Ausnahmebestimmungen einhergehen. Erfordert ein außerordentliches Geschehen (Vereinigung Deutschlands) ein Abweichen von der Norm, bleibt es dem Gesetzgeber unbenommen, dies offen zu beschließen. Ein solches Verfahren ist klarer und dürfte bei den Bürgern mehr Verständnis finden als die anhaltende Inanspruchnahme einer Ausnahmeregelung, die dem Sinn der eigentlichen Norm zuwiderläuft.

Angesichts der Erfahrungen dürften folgende Verhaltensnormen für die öffentlichen Finanzen der Bundesrepublik ratsam sein:

Aus diesen Verhaltensregeln folgt:

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Wirtschaftspolitische Beratung und Information

Zukunftsorientierte wirtschaftspolitische Analysen stützen sich in der Regel auf mehr oder weniger komplizierte Modelle in Form von Gleichungssystemen, die die Hauptmerkmale der Wirklichkeit so gut wie möglich wiedergeben.

In solchen Modellen spielen Annahmen über die Entwicklung der wirtschaftspolitischen Instrumente, der ökonomischen Ziele und der "exogenen" Größen eine bedeutende Rolle. Zu den Instrumenten zählen Größen, die zum Erreichen bestimmter Ziele verändert werden können wie Geldmenge, staatliche Einnahmen oder Ausgaben usw. Die Ziele beziehen sich auf Variablen, die politische Absichten ausdrücken wie Preisniveau, Wachstum, Beschäftigung usw. "Exogene" Größen gelten als unbeeinflußbar. So hat z.B. die Regierung eines kleinen Landes praktisch keinen Einfluß auf die Entwicklung in der übrigen Welt. Auch ist der Staat in einem Land mit Tarifautonomie gezwungen, die von den Tarifpartnern vereinbarte Lohnentwicklung hinzunehmen. | Inhalt | Content | Contenu |

Mit diesen Modellen sind zwei Arten der Analyse möglich.

Die Instrument-Ziel-Analyse geht vom Einsatz der Instrumente aus und ermittelt die Folgen für die Entwicklung der gesamtwirtschaftlichen Zielgrößen. Nach dem heutzutage weit verbreiteten Vorgehen wird ein unveränderter Instrumenteneinsatz, d.h. eine "konstante Politik", unterstellt. Diese einfachste Annahme hat den Vorteil, daß keine Hypothesen über die Veränderung von Instrumenten aufzustellen sind, die fast zwangsläufig von einer der politischen Gruppierungen oder von den Verantwortlichen als heikel bzw. inopportun angesehen werden. Nachteilig ist, daß die politischen Instanzen bei diesem Vorgehen kaum erfahren, welche Instrumente zu ändern sind, um eine politisch befriedigendere Entwicklung zu erreichen.

Eine vollständigere Information der Verantwortlichen ist möglich, wenn diese Analyse durch zwei Varianten mit verändertem Instrumenteneinsatz ergänzt wird. Die eine stellt die günstigeren Ergebnisse eines sachgerechteren, die andere die ungünstigeren Folgen eines verfehlten Instrumenteneinsatzes dar. Allerdings stellt sich hier die Frage, wer die entsprechenden Annahmen formulieren soll. Werden die Hypothesen von Politikern aufgestellt, sind sie versucht, ungenügende Änderungen der Instrumente zu unterstellen, um ernsten politischen Widerstand zu vermeiden. Formulieren Analytiker die Hypothesen, so dürften sie davor zurückschrecken, einschneidende Änderungen zu unterstellen, weil ihnen am Wohlwollen der politischen Entscheidungsträger gelegen ist, von denen sie häufig abhängen.

Die Ziel-Instrument-Analyse geht von politischen Zielen aus und leitet daraus die notwendige Änderung der Instrumente ab. Sie hat gegenüber der vorstehenden Analyseart den Vorteil, daß sich die Hypothesen leichter formulieren lassen. Die großen Ziele sind bekannt. Die erforderliche Intrumentenänderung ist das Ergebnis eines deduktiven Prozesses und weniger  einer politischen Entscheidung. Sie beschränkt sich höchstens auf die Wahl einer Instrumentenkombination, falls die vorgegebenen Ziele mit verschieden zusammengestellten Instrumenten erreicht werden können. Nachteilig bei dieser Art der Analyse ist, daß eine aufwendige Umstrukturierung bestehender Modelle erforderlich wird. Bei dem heutigen Stand des Modellbaus und der elektronischen Datenverarbeitung sind die technischen Probleme nicht überzubewerten. Daher sollte diese Analyseart in der Politikberatung die bisher übliche Instrument-Ziel-Analyse ablösen.

Selbst bei dieser Art der Analyse kann jedoch niemand den Politikern die Verantwortung abnehmen, die notwendige Instrumentenänderung zu beschließen und in politische Maßnahmen umzusetzen. Die modellunterstützte Politikberatung kann informieren, begründen und orientieren, doch bleibt die Entscheidung Aufgabe der Politiker. | Inhalt | Content | Contenu |

Bei beiden Analysearten können die geschätzten Ergebnisse aus politischer Rücksicht zu günstig dargestellt werden, einmal weil die politischen Instanzen in der Öffentlichkeit eine optimistischere Vorstellung von der künftigen Entwicklung vermitteln wollen, zum anderen weil die abhängigen Analyseeinheiten ihre Schätzungen mit Rücksicht auf die höhergestellten Instanzen schönen. All dies bewirkt eine Irreführung der Öffentlichkeit.

Da aber auf Dauer nicht damit zu rechnen ist, daß Politiker und Analytiker ihr Verhalten grundlegend ändern, sollte die Öffentlichkeit künftig von Analyseeinheiten informiert werden, die von staatlichen und privaten Interessenvertretern unabhängig sind. Insbesondere dürfen sie keine staatlichen Zuwendungen (Subventionen und Aufträge) annehmen. Ihre Arbeiten würden selbstverständlich auch den politischen Instanzen zur Verfügung stehen.

In Deutschland gibt es die Arbeitsgemeinschaft wirtschaftswissenschaftlicher Forschungsinstitute. Ihr gehören eine Reihe renommierter Institute an, die sich zwar für unabhängig erklären, aber doch der einen oder anderen politischen oder wirtschaftlichen Gruppierung nahestehen. Außenstehende können kaum erkennen, in welchem Umfang sie staatliche Mittel erhalten. Sybellinische Äußerungen nähren jedoch Zweifel an ihrer effektiven Unabhängigkeit. Bestätigt werden diese Zweifel auch durch Presseberichte über eventuelle Kürzungen ihrer Subventionen.

Die Finanzierung dürfte deshalb für wirklich unabhängige Institute eines der Hauptprobleme sein. Werden ihre Analysen tatsächlich als objektiv anerkannt, dürften viele interessierte Wirtschaftssubjekte durchaus bereit sein, sie zu kaufen oder zu abonnieren.

Die staatlichen Instanzen brauchen auf eigene Analyseeinheiten nicht verzichten. Ihre Arbeiten müßten dann mit denen der unabhängigen Institute konkurrieren. Sind die veröffentlichten Ergebnisse manipuliert, tritt dies bei näherer Betrachtung oder einem Vergleich bald zutage. 
| Inhalt | Content | Contenu | Textfassung 2007 | Version française 2010 |

Führungspositionen

Sachverständigenberichte

Am 15. März 1999 hat ein Ausschuß unabhängiger Sachverständiger Anschuldigungen gegen Inhaber hoher Ämter in einer internationalen Organisation untersucht und in seinem Bericht auch allgemeine Ausführungen über kritikwürdiges und korrektes Verhalten bei der Ausübung öffentlicher Ämter gemacht. Diesem Dokument folgte am 10. September 1999 ein Zweiter Bericht mit ergänzenden Untersuchungen und zahlreichen Empfehlungen.

Gestützt auf diese Darlegungen lassen sich folgende Grundsätze und Anforderungen aufstellen.

Kritikwürdiges Verhalten

Zum kritikwürdigen Verhalten in einer staatlichen Institution lassen sich u.a. zählen:

Haben Inhaber hoher politischer Ämter sich kritikwürdig verhalten, versuchen sie bisweilen, ihrer Verantwortung zu entgehen, indem sie erklären, von Problemen oder Mißständen nichts gewußt zu haben, die in den ihnen unterstellten Dienststellen häufig bis zur höchsten Beamtenebene wohlbekannt waren. Falls diese Erklärungen zutreffen, gestehen die betreffenden Persönlichkeiten hiermit ein, daß sie die Kontrolle über die ihnen unterstehenden Dienststellen verloren haben.

Stammen derartige Einwände von Mitgliedern eines Kollegiums, das die Verantwortung für verschiedene Politikbereiche gemeinsam trägt, bedeutet es, daß das Kollegium als ganzes seiner kollektiven Verantwortung nicht gerecht geworden ist.

Die einzelne oder kollektive Verantwortung der leitenden Persönlichkeiten darf in der Praxis nicht nur eine vage Idee, ein unrealistischer Begriff sein. Auch darf das Verantwortungsbewußtsein nicht in der hierarchischen Kette versickern. In jeder Behörde muß es vielmehr ein einfaches, schnelles und praktisches Verfahren zur Feststellung der individuellen Verantwortlichkeiten im Falle von Unregelmäßigkeiten und Betrügereien durch ihre eigenen Beamten geben.

Wurde festgestellt, daß sich politisch verantwortliche Würdenträger kritikwürdig verhalten haben, so bleiben sie hierfür verantwortlich auch wen sie inzwischen die Behörde verlassen haben. | Inhalt | Content | Contenu |

In manchen Fällen ist auch, die Definition des Begriffs "Mißstand" durch den Bürgerbeauftragten des Europäischen Parlaments nützlich. Danach ist unter Mißstand schlechte oder fahrlässige Verwaltung zu verstehen. Ein Mißstand ergibt sich, wenn eine öffentliche Einrichtung

Beispiele sind u.a.

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Korrektes Verhalten

Wer ein öffentliches Amt ausübt, muss strengen Maßstäben unterliegen.

Für die Inhaber hoher und höchster Ämter sowie für die Angehörigen ihrer persönlichen Mitarbeiterstäbe gelten Anforderungen, die über die normalen expliziten Regeln hinausgehen und je höher sind, desto bedeutender das jeweilige Amt ist. Das bedeutet für diese Persönlichkeiten:

Nur wenn die Inhaber hoher und höchster öffentlicher Ämter diesen strengeren Anforderungen genügen, werden sie die Autorität und Glaubwürdigkeit erlangen, die sie befähigt, ihre Aufgaben zu erfüllen.

Mitarbeiter werden

Bei politischen Initiativen sind stets die notwendigen Ressourcen zu beachten, insbesondere

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Zusätzliche Anforderungen

Über die vorstehenden Grundsätze und Anforderungen hinaus müßten folgende allgemeine Gesichtspunkte beachtet werden.

Der Einfallsreichtum beim Umgehen von Kriterien und Verfahren ist unerschöpflich, insbesondere wenn Sonder- oder Ausnahmebestimmungen existieren. Es sollten deshalb nur noch leicht überprüfbare und beständige Kriterien zugrunde gelegt werden, selbst wenn sie schematisch und in gewissem Maße willkürlich sein mögen. Gleichwohl dürften sie sich im Vergleich zur bisherigen Vorgehensweise per Saldo weniger negativ auswirken.

Ein einfaches Kriterium ist das Mindestalter. Bereits das Grundgesetz schreibt in einem speziellen Fall ein Mindestalter vor. Gemäß Art. 54 GG kann nur ein Deutscher zum Bundespräsident gewählt werden, der das vierzigste Lebensjahr vollendet hat. Ein Mindestalter wäre auch für alle höheren Posten im öffentlichen Dienst vorzusehen, wobei das Mindestalter der Bedeutung des Postens entsprechen müßte.

Mindestalter und Berufserfahrung im französischen Rechnungshof

Im Rechnungshof Frankreichs werden die Kriterien Mindestalter und Erfahrung im öffentlichen Dienst bei Stellenbesetzung kombiniert, insbesondere bei Posten, die mit externen Kandidaten zu besetzen sind. 

So rekrutieren sich die "conseillers référendaires" zu

  • drei Vierteln aus "auditeurs" des Rechnungshofs, die in der Regel drei Jahre Berufserfahrung haben und zu
  • einem Viertel aus externen Bewerbern, die ein Mindestalter von 35 Jahren und 10 Jahre Berufserfahrung im öffentlichen Dienst nachweisen müssen. 

Unter den "conseillers maîtres" haben

  • zwei Drittel durchschnittlich 15 Jahren Berufserfahrung als "conseillers référendaires" und
  • das extern rekrutierte Drittel muß mindestens 40 Jahre alt sein und 15 Jahre Erfahrung im öffentlichen Dienst vorweisen. 

Die "présidents de chambre" sind ehemalige "conseillers maîtres" mit mindestens drei Jahren Erfahrung in dieser Position.

Höchste Staatsämter wären dann Persönlichkeiten mit großem Erfahrungsschatz vorbehalten, die sich dem Ende ihrer Karriere nähern. Sie sind im allgemeinen bessere Sachwalter des Bürgerwillens oder des Allgemeininteresses als Jüngere, die mehr versucht sind, persönliche Karrieregesichtspunkte in den Vordergrund zu stellen. Eine derartige Regelung käme der bisweilen geäußerten Forderung nahe, hohe Staatsämter nur auf Zeit zu besetzen.

Damit können nicht alle Formen der "Günstlingswirtschaft" oder "Ämterpatronage" beseitigen werden. Bei strenger und konsequenter Anwendung könnten aber den bisherigen Praktiken engere Grenzen gesetzt und insbesondere deren demoralisierende und effizienzschädigende Wirkungen verringert werden.

Bisher galt das ungeschriebene Gesetz, daß ein guter Politiker in der Lage sein muß, jedes Ministerium zu leiten. Die verschiedenen Positionen, die zahlreiche höhere Persönlichkeiten innerhalb kurzer Zeit bekleidet haben, mögen diese Maxime bestätigen.

Bei dieser Praxis hat es auch Glücksfälle gegeben. Gleichwohl werden in der Regel fehlendes Grundwissen und ein mangelndes Urteilsvermögen nicht durch den Sachverstand untergeordneter Dienststellen ersetzt.

Folglich sollten zumindest für höhere Ämter in den klassischen Politikbereichen und ihren Verwaltungen nur Personen in Frage kommen, die ihre Sachkenntnis bereits bewiesen haben. | Inhalt | Content | Contenu |

Institutionen mit spezifischen Aufgaben werden häufig von mehr oder weniger heterogen ("paritätisch") besetzten Gremien geleitet, deren Mitglieder von verschiedenen Regionen, gesellschaftlichen Gruppen oder politischen Parteien vorgeschlagen oder benannt werden. Ist die Amtszeit der ernannten Persönlichkeiten auf einige Jahre beschränkt, können sie geneigt sein, sich in dem betreffenden Lenkungsorgan so zu verhalten, wie es ihrer Herkunftsorganisation genehm ist oder für eine Verlängerung ihres Mandats zweckmäßig erscheint. Hierbei dürften die spezifischen Aufgaben des Gremiums leicht in den Hintergrund treten.

Werden in einer Institution, die von einem entsprechenden Gremium geleitet wird, erhebliche Mißstände (Verstöße gegen Rechtsvorschriften oder Grundsätze ordnungsgemäßer Verwaltung, Betrug, Vetternwirtschaft usw.) aufgedeckt, muß das Mandataller Mitglieder dieses Lenkungsorgans ohne mögliche Wiederernennung enden. Auch wenn eine Institution ihre Aufgabe eine vorher bestimmte Zeit lang nicht erfüllt, haben aller Mitglieder des Lenkungsorgans ohne mögliche Wiederernennung ihr Mandat automatisch niederzulegen. Bei Nichterfüllung der Aufgabe könnte nur nach schwerwiegenden und unvorhersehbaren Ereignissen das zuständige Aufsichtsorgan einstimmig eine Ausnahme beschließen.

Kommt die Institution hingegen ihrer Aufgabe nach, würde sich die Amtszeit ihrer Mitglieder automatisch verlängern, bis sie ihr Pensionsalter erreicht haben oder die Institution ihre Tätigkeit abgeschlossen hat.

Da die Mitglieder eines solchen Lenkungsorgans in der Regel daran interessiert sind, in diesem Gremium zu bleiben, werden sie sich nur bei der Gefahr eines kollektiven Verlusts ihrer Ämter gemeinsam dafür einsetzen, das ihnen übertragene Mandat zufriedenstellend auszuüben. Die Wirkung einer solchen Regelung ähnelt den Sanktionen in der Privatwirtschaft. Auch die Geschäftsführung eines Unternehmens, das sein Ziel verfehlt und in Konkurs geht, verliert ihren Posten.

Die Inhaber hoher Posten in Regierung und internationalen Organisationen sollten so wenig wie möglich durch die Aussicht auf spätere persönliche Vorteile beeinflußbar sein. Dem widerspricht es beispielsweise, wenn ein beamteter Staatssekretär nach Ausscheiden aus dem Dienst eine hochbezahlte Stelle in der Privatwirtschaft annimmt. Dadurch entsteht für ihn ein Konflikt zwischen Privat- und Allgemeininteresse. Folglich sollten diese Personen nach ihrem Ausscheiden keine vergütete Position in der Privatwirtschaft annehmen dürfen.   

| Inhalt | Content | Contenu | Textfassung 2007 | Version française 2010 |

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