UN CHOMEUR SANCTIONNE OU EXCLU PAR L’ONEM A-T-IL DROIT AU REVENU D’INTEGRATION SOCIALE OU A L’AIDE SOCIALE FINANCIERE EQUIVALENTE^[1] ?

LE RISQUE D’UNE DOUBLE EXCLUSION

Le dernier Rapport annuel de l’ONEM lui-même le confirme sans équivoque : le plan de contrôle renforcé des chômeurs mis en place en 2004 est une gigantesque entreprise de sanctions et d’exclusions.(2)  En outre, la réglementation en matière d’allocations de chômage prévoit une kyrielle de motifs possibles de sanctions et d’exclusions autres que celles contenues dans le plan de contrôle.(3). Et cette réglementation est appliquée avec zèle !  

Que deviennent les chômeurs sanctionnés ou exclus par l’ONEM ? La question s’était posée lors de la mise en place des nouvelles mesures de contrôle en 2004. Quelle serait l’attitude des CPAS ? Accorderaient-ils le RIS ou s’aligneraient-ils sur la position de l’ONEM pour considérer le chômeur exclu comme « non disposé au travail » et  lui refuser le RIS sur cette base ?

Cette question est certes importante (et nous tenterons d’y répondre sur deux plans : la légalité d’une part, les pratiques concrètes des CPAS d’autre part). Mais elle est insuffisante et doit être complétée.

En effet, même lorsque les CPAS n’assimilent pas l’exclusion du chômeur pour « insuffisance de recherche d’emploi » à une « non disposition à travailler », de très nombreux chômeurs sanctionnés ou exclus n’ont pas droit au RIS (ou n’ont droit qu’à un montant très bas) parce que les conditions d’octroi, les catégories de bénéficiaires et les modalités de calcul sont différentes de celles en vigueur en matière d’allocations de chômage. D’après une étude récente réalisée par la Fédération des CPAS wallons (4), seulement 38% des exclus (temporaires ou définitifs) étaient pris en charge par les CPAS en 2008 (ils étaient 46% en 2007). Cela n’a rien d’étonnant. Les 62% restants recouvrent sans aucun doute des situations très différentes (parmi lesquelles les « exclus d’office » par les CPAS). Mais ils représentent en grande partie  ceux qui n’ont tout simplement pas droit légalement au RIS.

La politique de l’ONEM aboutit donc à exclure de tout revenu une frange grandissante de la population. Les cohabitants sont particulièrement touchés comme nous le verrons plus loin. Ils sont en effet très nombreux à n’avoir pas droit au RIS. C’est un peu comme si l’article 80 qu’on a fait sortir par la porte est rentré par la fenêtre. Cette mesure permettait de retirer les allocations de chômage aux cohabitants pour chômage « anormalement long ». Elle a été suspendue, en contrepartie du plan de contrôle renforcé. Mais « on » retrouve les cohabitants au tournant ! L’étude de la fédération des CPAS wallons constate que, parmi les exclus par l’ONEM, ce sont principalement des familles qui sont prises en charge par les CPAS. Très peu de cohabitants : cela s’explique.

Nous nous mobilisons pour que les CPAS accordent le RIS aux exclus de l’ONEM. Il s’agit d’une revendication immédiate élémentaire pour permettre aux personnes concernées de ne pas tomber dans l’extrême pauvreté. Mais nous restons surtout mobilisés pour la suppression pure et simple de plan de chasse aux chômeurs, et la fin de la politique de sanctions multiples appliquées par l’ONEM. Nous combattons aussi une disposition essentielle de la loi de 2002 concernant le droit à l’intégration sociale qui rentre dans la même logique que celle du plan de contrôle renforcé des chômeurs, à savoir la contractualisation du RIS et ce qui ressemble à l’« activation du comportement de recherche d’emploi » chère à l’ONEM.

En effet, le CPAS peut de manière arbitraire juger de la « disposition à travailler » du bénéficiaire, y compris en lui imposant la signature d’un contrat d’intégration reprenant une série non limitative d’obligations à remplir (5). Démarche somme toute très comparable à celle de l’ONEM sur le fond, même si elle est généralement appliquée de manière moins brutale.

Les CPAS ne peuvent pas s’aligner « sans plus » sur la position de l’ONEM.  

La « disposition à travailler » est une des conditions d’octroi du RIS. Nous reprenons en annexe tout ce que contiennent à ce sujet la loi de 2002 concernant le droit à l’intégration sociale, l’arrêté royal général d’application et les circulaires.      

En résumé, que dit la loi ?

La personne doit être disposée à travailler, à moins que des raisons de santé ou d’équité l’en empêchent. Le CPAS examine la preuve de cette disposition au travail. La disposition au travail doit être évaluée selon les possibilités concrètes et les efforts personnels de l’intéressé. Il faut tenir compte de la situation spécifique du demandeur, de son âge, sa formation, sa santé, son éducation,… Cette disposition au travail n’est pas jugée de la même façon que pour la législation sur le chômage. Les critères en matière de chômage ne sont pas applicables (circulaire du 6 septembre 2002, c’est nous qui soulignons).

Il ressort clairement des dispositions légales que les CPAS sont obligés d’examiner la demande des chômeurs sanctionnés ou exclus, et ne peuvent s’aligner sans plus sur la position de l’ONEM.  Les CPAS qui refusent d’office d’accorder le RIS aux chômeurs sanctionnés ou exclus (il y en a !) sont donc tout simplement dans l’illégalité. C’est important à savoir et à faire savoir. 

Allocations de chômage et aide sociale : des régimes différents

Les allocations de chômage font partie du régime général de la sécurité sociale. Les chômeurs perçoivent des allocations parce qu’ils ont cotisé à la caisse de chômage pendant une durée minimale de travail déterminée par la législation. Il s’agit d’une assurance contre le risque de perdre leur emploi. Ils perçoivent les allocations de chômage quelle que soit leur situation financière. Ces grands principes de base ont certes subi de nombreuses modifications et restrictions successives depuis un quart de siècle : instauration du taux cohabitant, exclusion des cohabitants pour chômage anormalement long, augmentation de la durée de travail nécessaire pour ouvrir le droit aux allocations… Il n’en reste pas moins vrai qu’il s’agit d’un régime totalement différent de celui du RIS et de l’aide sociale financière. Ces deux derniers relèvent en effet de la notion d’« état de besoin » : ils sont accordés en fonction de la situation financière du demandeur et de sa famille. Les implications en sont nombreuses.

Nous examinerons ici l’incidence des catégories de bénéficiaires du RIS, de la prise en compte des revenus, du mode de calcul du RIS, principalement au travers d’exemples, tant il serait fastidieux, voire impossible, d’établir des comparaisons exhaustives. Parce que c’est un peu comme comparer des pommes et des poires.
 

Des catégories de bénéficiaires, des conditions d’octroi et des modes de calcul qui ne sont pas comparables

Il existe trois catégories de bénéficiaires en RIS : isolé, famille avec personne à charge, cohabitant. A première vue, cela correspond grosso modo aux catégories de chômeurs. Mais ce n’est qu’une apparence, parce que ces catégories recouvrent des situations très différentes.

Une famille avec personne à charge, c’est un couple avec enfant(s) ou une famille monoparentale. En apparence comparable au taux chef de famille du chômeur, il comporte toutefois des différences de taille.           

Exemple : le bénéficiaire du RIS, au contraire du chômeur, n’a pas droit au taux chef de ménage (appelons-le ainsi par facilité) s’il paie une pension alimentaire pour un ou des enfants. Il n’a droit dans ce cas qu’au taux isolé plus un complément en aide sociale équivalent à la moitié de la pension alimentaire versée avec un maximum de 91,67 € (6), quels que soient le nombre d’enfants et le montant des pensions alimentaires versées.  Exemple : le bénéficiaire du RIS, au contraire du chômeur, n’a pas droit au taux chef de ménage s’il paie une pension alimentaire à son ex-conjoint. Il ne bénéficie que du taux isolé.
Exemple : le bénéficiaire du RIS qui a des enfants à charge est considéré comme cohabitant et non chef de ménage si une personne autre qu’un enfant majeur habite avec lui (par exemple une nouvelle compagne ou un compagnon, mais aussi un neveu, nièce ou toute autre personne habitant le même logement). Il n’a donc droit à rien si la personne avec qui il cohabite a des ressources supérieures à 948,74 €.

Le mode de calcul des montants est radicalement différent.

C’est principalement dû au fait que le droit au RIS tient compte de l’état de besoin du bénéficiaire ET de sa famille.

Exemple : un bénéficiaire du RIS qui constitue un « ménage de fait » (couple ou mode de vie où il y a partage des frais ménagers) relève de la catégorie cohabitant. Il perçoit le taux cohabitant dont le montant est le taux chef de famille (948,74 €) moins les ressources du ou des cohabitants. Ce qui veut dire qu’un chômeur exclu ou sanctionné qui constitue un ménage de fait avec une personne dont les revenus dépassent 948,74 € n’a pas droit au RIS cohabitant. Il ne perçoit rien.
Exemple : un bénéficiaire du RIS qui cohabite soit avec un ou deux parents soit avec un ou plusieurs enfants peut se voir appliquer ce même calcul. La loi indique que le CPAS peut tenir compte des ressources des parents ou des enfants cohabitants, pas qu’il doit. Mais beaucoup de CPAS en tiennent compte systématiquement. Dans ce cas, un chômeur exclu ou sanctionné qui vit avec un parent ou un enfant dont les ressources dépassent 948,74 € n’a pas droit au RIS cohabitant. Il ne perçoit rien.

Dans tous ces cas, ce sont les cohabitants qui subissent le plus durement les conséquences de la sanction ou de l’exclusion du chômage. En tant que chômeurs, ils avaient droit à une allocation d’un montant certes dérisoire. Mais en tant que demandeur de RIS, ils n’ont souvent droit à rien du tout.           

 En plus de l’incidence des catégories différentes et des modes de calcul qui leur sont appliqués, le droit au RIS diverge fondamentalement du droit aux allocations de chômage du fait de la prise en compte de certains revenus qui sont déductibles du montant du RIS.   

Exemple : un logement gratuit, ou des avantages en nature sont considérés comme ressources et donc décomptés du montant du RIS.
Exemple : un bénéficiaire du RIS qui travaille a droit à une immunisation partielle de ses revenus professionnels (7).. Cette immunisation (appelée article 35) est limitée à 3 ans à dater de la première mise au travail. Une prime de formation est considérée comme revenu professionnel et peut être déduite du montant du RIS. Un chômeur qui bénéficiait de l’AGR (allocation de garantie de revenus, complément d’allocations de chômage au revenu d’un travail à temps partiel) avant son exclusion par l’ONEM percevra beaucoup moins en application de l’article 35 (8).

Nous terminerons cette partie sur les différences entre RIS et allocations de chômage par les conséquences de l’obligation alimentaire. Les parents, enfants, adoptants, adoptés, de bénéficiaires du RIS ou de l’aide sociale financière doivent intervenir financièrement en fonction de leurs ressources selon un barème établi par arrêté royal. Se soumettre à l’obligation d’enquête sur les revenus des parents et/ou des enfants est une condition d’octroi du RIS. Cela constitue souvent un frein énorme à s’adresser aux CPAS : de nombreuses personnes préfèrent ne pas faire valoir leur droit afin d’éviter la dépendance vis-à-vis de leur famille, quelles que soient d’ailleurs les relations familiales. La simple évocation de l’obligation alimentaire entraîne souvent le retrait de la demande de RIS.

Les chômeurs exclus à qui le RIS est refusé ont-ils droit à l’aide sociale financière équivalente (9) ?

Pour avoir entendu à plusieurs reprises cet « argument », principalement au cours de débats où des responsables politiques étaient interpellés sur les conséquences du plan de chasse aux chômeurs, il n’est pas inutile d’en toucher un mot.

Il faut tout d’abord savoir que les CPAS peuvent conditionner l’octroi de l’aide sociale financière, tout comme le RIS, à la preuve de « disposition au travail ». La loi organique des CPAS de 1976 (dont relève l’aide sociale financière) stipule en effet que le CPAS « peut refuser ou suspendre l’aide sociale financière pour non disposition au travail (10) ».

Ensuite, nous estimons qu’il faut être d’assez  mauvaise foi pour faire croire qu’un CPAS qui refuse le RIS (remboursé en grande partie par l’Etat fédéral) accorderait une aide sociale financière (totalement à charge du CPAS, payée sur fonds propre).

Les pratiques concrètes des CPAS : peu de transparence et grande disparité

Pour plusieurs raisons (11), il est très malaisé de rassembler des informations sur les pratiques des CPAS. Il est en conséquence difficile d’agir contre des décisions injustes. Nous nous sommes fixés comme objectif de trouver des moyens efficaces pour contourner cette difficulté. Nous avons malgré tout pu recueillir déjà un certain nombre de renseignements sur les pratiques de CPAS à l’égard des chômeurs sanctionnés ou exclus.

Certains CPAS accordent le RIS sans réserves. D’autres le refusent « d’office » au motif que le demandeur n’est pas « disponible à travailler » vu que l’ONEM estime ses « recherches d’emploi insuffisantes » (rappelons une fois encore que cette pratique est illégale). D’autres enfin, jugent au cas par cas. Ceux-là estiment que dans certains cas la décision de l’ONEM se justifie,  et que dans d’autres cas non. Selon quels critères ? Nul ne le sait. D’autres CPAS enfin, jugent aussi au cas par cas mais sur base de la situation familiale : les demandeurs qui peuvent espérer une solidarité familiale ou dans leur environnement immédiat ne sont pas admis au RIS. Et c’est le CPAS qui en décide souverainement.

D’autres questions se posent encore : quels montants accordent les CPAS et sous quelles conditions ? Certains CPAS accordent le taux complet du RIS, d’autres seulement l’équivalent du loyer plus une aide alimentaire dont le montant peut varier mais tourne autour de 150 €. D’autres exigent des demandeurs qu’ils introduisent un recours au Tribunal du Travail contre la décision de l’ONEM, ceci étant une condition préalable à l’examen de la demande. D’autres encore n’accordent le RIS qu’à condition que le demandeur signe un contrat d’intégration reprenant exactement et intégralement le contrat établi par le contrôleur de l’ONEM (ceci concerne donc les chômeurs sanctionnés pour 4 mois et soumis à un contrat). Dans ce cas, ni le chômeur ni le travailleur social n’ont le choix : le contrat doit être signé par le demandeur, et son exécution doit être vérifiée par le travailleur social. Il s’agit là d’une totale confusion des rôles, le CPAS devenant le suppôt de l’ONEM dans ses aspects les plus détestables.

Dans cette matière comme dans beaucoup d’autres, force est de constater une grande disparité dans les pratiques des CPAS quand bien même une loi fédérale est censée les harmoniser et assurer par là une égalité de traitement entre tous les demandeurs. C’est inadmissible.

La question du financement des CPAS

A de nombreuses reprises, les CPAS ont tiré la sonnette d’alarme sur les conséquences financières pour eux des mesures d’exclusion de l’ONEM. Ils dénoncent à juste titre un transfert de charges du fédéral vers le local sans que les moyens d’y faire face ne soient donnés aux entités locales.

Nous mettons en avant une revendication élémentaire : le remboursement par l’Etat de la totalité du RIS et de l’aide sociale financière accordée par les CPAS. C’est la condition nécessaire (mais pas suffisante) pour que les CPAS accordent le droit au RIS à toutes les personnes qui résident sur leur territoire et qui peuvent y prétendre. Aucun CPAS ne pourrait plus alors considérer qu’il y a trop de chômeurs exclus, trop d’étudiants, trop de SDF, trop d’étrangers, trop de … pauvres sur son territoire, et justifier toutes sortes de restrictions en conséquence.

L’architecture du financement des CPAS est extrêmement complexe et mêle plusieurs niveaux de pouvoir. La question devrait être étudiée avec soin. En attendant, la prise en charge à 100% du RIS et de l’aide sociale financière par le fédéral nous semble devoir être revendiquée par tous ceux qui ont le souci de défendre les droits élémentaires des plus pauvres.      

Annexes

La loi du 26 mai 2002 dit en son article 3. 5° que pour pouvoir bénéficier du droit à l’intégration sociale, une personne doit « être disposée à travailler, à moins que des raisons de santé ou d’équité l’en empêchent ».

La circulaire du 6 septembre 2002, page 10, point 5,  précise en ces termes, la manière dont la disposition au travail est examinée par le CPAS.

•          la personne doit être disposée à travailler, à moins que des raisons de santé ou d’équité l’en empêchent.

•          cette disposition au travail n’est pas jugée de la même façon que pour la législation sur le chômage. Les critères en matière de chômage ne sont pas applicables.

•          la disposition au travail doit être évaluée selon les possibilités concrètes et les efforts personnels de l’intéressé. Il faut tenir compte de la situation spécifique du demandeur, de son âge, sa formation, sa santé, son éducation,…

•          elle pourra être démontrée notamment par une inscription comme demandeur d’emploi, par des recherches personnelles de travail sur une base régulière, par une attitude positive par rapport aux offres d’emploi présentées par le C.P.A.S. ou un organisme de placement (VDAB, FOREM, ORBEM), la participation à des examens ou la poursuite d’une formation complémentaire, etc…

La même circulaire du 6 septembre 2002 p.11 évoque les raisons de santé et d’équité.

 Les raisons de santé :

• Le droit à l’intégration sociale peut être octroyé à une personne qui n’est pas disposée à être mise au travail lorsqu’elle peut invoquer des raisons de santé.

Exemple :
Un jeune qui pourrait travailler mais doit au préalable se faire soigner pour toxicomanie grave.
Exemple :
Un travail lourd ne peut être envisagé pour une femme enceinte de plusieurs mois ou ayant des problèmes de dos avérés médicalement.

• Le CPAS peut soumettre le demandeur qui invoque des raisons de santé, étayées ou non par un certificat médical du médecin traitant, à un examen médical par un médecin mandaté et rémunéré par le centre.

Dans  ce cas, la personne se présente sur demande auprès du médecin désigné par le centre, à moins que son état de santé ne le permette pas. Le médecin vérifie si des raisons de santé peuvent être invoquées par l’intéressé.

Les frais de déplacement de la personne vers le médecin sont supportés par le centre selon les modalités déterminées par le centre.

Les raisons d'équité :

Les études peuvent être une exception à la disposition au travail fondée sur l’équité. Les étudiants doivent démontrer l’utilité des études pour leur avenir professionnel, une certaine aptitude aux études et une volonté d’améliorer leur condition de vie par l’exercice d’un travail à temps partiel compatible avec leurs études ou par un travail occasionnel.

Le CPAS apprécie les raisons d’équité  suivant le cas d’espèce.

Exemple : Une mère isolée avec plusieurs enfants en bas âge ou handicapés et résidant en zone rurale éloignée des moyens de communication en vue de se rendre à un travail et à une crèche.

L’Arrêté royal, art. 6. § 4   stipule que « Si le centre le juge nécessaire, il peut soumettre le demandeur qui invoque des raisons de santé, étayées ou non par un certificat médical du médecin traitant, à un examen médical par un médecin mandaté et rémunéré par le centre. (…) Le médecin vérifie si des raisons de santé peuvent être invoquées par l’intéressé. Toute autre constatation relève du secret professionnel.»

La loi du  8 juillet 1976 dispose, en son l'article 60, § 3  que, s'agissant de l'aide sociale, "L'aide financière peut être liée par décision du centre aux conditions énoncées (aux articles 3, 5° [...] de la loi du 26 mai 2002 (NB. Il s’agit de la disposition à travailler comme condition d’octroi du RIS). En cas de non-respect de ces conditions, le droit à l'aide financière peut, sur proposition du travailleur social ayant en charge le dossier, être refusé ou suspendu partiellement ou totalement pour une période d'un mois au maximum".